Kto rządzi, a kto administruje

Sejm Rzeczypospolitej pochyla się nad projektem ustawy „O zmianie ustawy o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra oraz niektórych innych ustaw”. Za tym długim tytułem projektowanego aktu prawnego kryje się zasadnicza zmiana sposobów kierowania resortem spraw wewnętrznych. To także sygnał, że odchodzimy od modelu zarządzania bezpieczeństwem, a nawet szerzej – działami administracji rządowej, który znamy z lat poprzednich.

Aby zilustrować tę uwagę wrócić trzeba do niezbyt bogatej historii nowelizowanej ustawy. Została ona przyjęta w 1996 roku jako „Ustawa o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji” i była częścią przeprowadzanej wówczas reformy centrum administracyjnego kraju. Miała ona charakter przejściowy, regulowała sytuację, w której w tym resorcie znajdowali się także żołnierze (Nadwiślańskie Jednostki Wojskowe MSW), a dołączono do niego ponadto problematykę terenowej administracji rządowej (wojewodowie i ich służby), a ponadto problematykę nadzoru nad samorządem terytorialnym oraz stosunków państwo-wyznania religijne. W jego zakres kompetencji włączono wtedy problematykę obrony cywilnej. Intencją twórców reformy było skupienie w tym resorcie także problemów policji administracyjnych, w tym – dla przykładu – Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wyłączono natomiast z resortu wywiad i kontrwywiad cywilny podporządkowując Urząd Ochrony Państwa bezpośrednio premierowi.

Ustawę tę znowelizowano tylko raz – w 1999 roku – uwzględniając w niej nowy podział administracyjny kraju oraz powstanie administracji samorządowej na szczeblu powiatu i województwa. Na podstawie tejże nowelizacji przystąpiono do likwidacji wspomnianych Nadwiślańskich Jednostek, uznając, że wszyscy żołnierze powinni znaleźć się w resorcie obrony narodowej, natomiast minister miał zachować nadzór (który definiowano słowami „inspiracja”, „tworzenie warunków”, „inicjowanie”, „koordynacja”) nad szeroko rozumianą sferą bezpieczeństwa wewnętrznego i administracji publicznej.

Szczegółowe instrumenty tego nadzoru definiowały inne ustawy konstytuujące poszczególne instytucje będące w zakresie kompetencji ministra. Większość tych kompetencji miała charakter „miękki”, pośredni, który dobrze oddają zacytowane wyżej słowa. Najprościej rzecz ujmując, minister miał opracowywać programy działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa, nadawać im charakter norm prawnych i egzekwować ich realizację. Tak definiowała to przywoływana wyżej ustawa, ale także ustawa o Radzie Ministrów czy o działach administracji rządowej. Minister miał rządzić, a nie zarządzać podległymi mu instytucjami, tym bardziej wyręczać ich szefów w kierowaniu. Nie był też – i nadal nie jest – w stosunku do tych instytucji organem nadzorującym w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma więc prawa uchylania bądź korygowania decyzji podejmowanych przez stosownych komendantów, nie jest też przełożonym funkcjonariuszy i pracowników zatrudnionych poza urzędem obsługującym ministra.

Prawo dawało mu zarazem dwie „twarde” kompetencje. Jedna, to polityka kadrowa. Minister powoływał kierownictwa tych instytucji, nie zawsze samodzielnie (wnioskowanie o decyzję Prezesa Rady Ministrów, opinia wojewody), ale de facto posiadał tu uprawnienia rozstrzygające. Drugim była polityka budżetowa. To minister wnosił na rząd, a potem bronił w Sejmie, projekt budżetu poszczególnych służb i instytucji i bezpośrednio nadzorował jego wykonanie, mając tu kompetencje wynikające z ustaw o finansach publicznych czy o budżecie państwa. Egzekwowanie budżetu i kontrola jego wykonania jest w administracji efektywnym narzędziem kierowania państwem i działami administracji rządowej.

Nowy projekt ustawy łamie tę filozofię. Już w artykule pierwszym zmienia nazwę ustawy na „ustawę o szczególnych formach sprawowania nadzoru przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych”. To tylko zapowiedź tego, co ukryto w dalszych przepisach projektowanej ustawy. Zasygnalizuję tylko dwa problemy najważniejsze:

Minister sprawuje „nadzór nad Policją, Strażą Graniczną, Biurem Ochrony Rządu i Państwową Strażą Pożarna w zakresie wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych”. To fenomen prawny i faktyczny. Oto – obok urzędu ministra Kamińskiego – rodzi się w istocie nowy pion służb specjalnych. Gdy dołączymy do tego projekt ustawy powołującej Państwową Służbę Ochrony (w miejsce BOR-u) i zawarte w niej uprawnienia operacyjno-rozpoznawcze, uprawnienia powoływanego tą ustawą Inspektora Nadzoru Wewnętrznego, to minister właściwy do spraw wewnętrznych będzie szefem służb wielokroć potężniejszych niż łącznie AW, ABW i Centralne Biuro Antykorupcyjne. Ujęcie w powyższym sformułowaniu Państwowej Straży Pożarnej może być błędem językowym, ale może też oznaczać, że także ta formacja uzyska uprawnienia operacyjno-rozpoznawcze (sic!). Gdyby ktoś miał jeszcze wątpliwości ustawa daje wprost ministrowi prawo do zapoznawania się z wynikami czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych przez Policję i Straż Graniczną (art.1c).

Tu zatem mamy do czynienia z przekroczeniem pewnych zasad organizujących demokratyczne państwo prawne. Oto czynny polityk, uczestniczący w bieżącej walce politycznej, otrzymuje poważny instrument kontrolowania (delikatnie rzecz ujmując) działalności przeciwników politycznych. Można powiedzieć (i mam taką nadzieję), że żaden minister tego nie wykorzysta. Ale państwa Unii Europejskiej przyjmują, że zaufanie do polityków należy mieć ograniczone. Jest i druga kwestia. Przyjmując, że rzecz dotyczy tylko przestępstw kryminalnych warto zapytać jaką role procesową odgrywa minister właściwy do spraw wewnętrznych w postępowaniu karnym, która uzasadnia posiadanie takich uprawnień. Wszak nie podejmuje żadnych decyzji procesowych (ani śledczych), także kodeks postępowania karnego nie przewiduje jego udziału w żadnym etapie prowadzenia śledztwa. To ingerencja w uprawnienia i zadania organów procesowych. Dodajmy do tego nową treść przepisu art. 9.1 tej ustawy, która upoważnia ministra do udzielania zezwoleń swoim służbom na „udzielanie wiadomości stanowiącej informację niejawną uprawnionemu podmiotowi” i obszar podejrzeń, co do prawdziwych intencji tych przepisów staje się szerszy.

Kwestia druga. Ustawa powołuję nową instytucję administracji rządowej, jak będzie Inspektor Nadzoru Wewnętrznego. Charakter tej instytucji jest niejasny: nie jest to centralny organ administracji rządowej, nie jest to też struktura będącą integralną częścią urzędu obsługującego ministra. Nie wiemy zatem, jaki jest charakter tego urzędu. Z logiki ustrojowej wynika, że tego rodzaju urzędy są właściwe dla wewnętrznej organizacji resortu, a więc powinny być przedmiotem rozstrzygnięć w akcie prawnym niższej rangi. Jeśli zatem autorzy zdecydowali się na ustawowe opisanie zadań i kompetencji tego urzędu, to znaczy, że kompetencje te naruszają normy zawarte w innych ustawach. I tu jest pies pogrzebany. Z analizy całości tych przepisów wynika, że minister staje się przełożonym wszystkich funkcjonariuszy pracujących w resorcie. Już nie komendant główny (co zapisane jest w stosownych ustawach pragmatycznych) lecz sam minister. To zupełnie nowa – nieznana w Europie – sytuacja prawna, moim zdaniem, sprzeczna z logiką ustrojową i konstytucyjną naszego państwa. Rodzi się więc pytanie, na czym polegać będzie zewnętrzna polityczna kontrola ministra, jeśli będzie on stroną w postępowaniach administracyjnych (bo będzie prowadził postępowania dyscyplinarne) i zarazem będzie rozstrzygał o wyniku tych postepowań. Ustawa nie likwiduje Biur Spraw Wewnętrznych w Policji i Straży Granicznej i czyni jasnym, że będą one podlegać Inspektorowi (a nie Komendantom Głównym, jak obecnie). Dodajmy, że Inspektor będzie mógł zlecać Formacjom czynności operacyjno-rozpoznawcze, a ich przedmiotem – pod pretekstem związków z funkcjonariuszem – może zostać każdy. Zupełnym drobiazgiem wydaje się przy tym fakt, iż Inspektor może prowadzić agenturę i ma tu do dyspozycji stosowny fundusz operacyjny.

Ale uprawnienia do prowadzenia postepowań dyscyplinarnych to jedna kwestia. Inspektor ów będzie także opiniował kandydatów do awansu (w tym na stopień generalnego inspektora – czyli dwugwiazdowego generała, najwyższy w Policji) w formacjach podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, do długotrwałych wyjazdów zagranicznych (oficerowie łącznikowi?), czy do odznaczeń państwowych. Rodzi się zatem pytanie o przydatność szefów formacji w polityce kadrowej i rolę wiceministra odpowiadającego za służby mundurowe. Inspektor będzie także analizował oświadczenia majątkowe funkcjonariuszy i nie wiemy, co z CBA – czy ono także będzie analizować, czy też uprawnienia Biura zostały drastycznie ograniczone. Tak naprawdę, ustawa powołuje nową komendę główną wszystkich formacji podległych ministrowi i przenosi pełną odpowiedzialność za decyzje kadrowe na ministra, także w przypadku komisariatu. To jest naprawdę nowa konstrukcja odpowiedzialności za bezpieczeństwo wewnętrzne w naszym kraju. Czy naprawdę o to chodzi?