Druga część analizy prof. Marka Świstaka poświęconej chińskiej polityce ochrony środowiska.

Rzeczywista czy pozorowana? Transformacja polityki ochrony środowiska naturalnego Chin

Relacje władza centralna – lokalna

W ostatnich latach odgórne egzekwowanie prawa stało się zdecydowanie surowsze. Świadczy o tym wprowadzanie coraz bardziej rygorystycznych przepisów krajowych, sankcji dotyczących ochrony środowiska, stosowanie wiążących celów środowiskowych dla lokalnych liderów, prowadzenie ogólnokrajowych kampanii egzekwowania prawa jak i wprowadzenie scentralizowanego programu zbierania lokalnych danych dotyczących emisji, a to tylko nieliczne z przykładów. Jednym z trendów mających wpływ na bardziej stanowczy sposób stanowienia prawa było ograniczenie uznaniowości w prawie ochrony środowiska, w którym istotnym stało się wprowadzanie coraz wyższych minimalnych kwot sankcji. Przykładowo w odniesieniu do nowelizacji ustawy o zapobieganiu zanieczyszczeniom powietrza i kontroli z 2000 roku wprowadzono minimalne kary za naruszenia niezależnie od okoliczności wystąpienia odstępstw. Minimalne sankcje mogą pomóc w przezwyciężeniu lokalnego protekcjonizmu, ponieważ lokalne BOŚ zmuszone są do osiągania minimalnego poziomu egzekwowania po wystąpieniu określonych naruszeń. Tutaj pojawia się jednak problem: w jaki sposób zapewnić, iż w sytuacji ich wystąpienia przez lokalne BOŚ podjęte zostaną działania?  

Wskazane wyżej przykłady ukazują, że prawodawstwo bez skutecznej implementacji nie może być efektywnym instrumentem ochrony środowiska. Na poziomie lokalnym szczególną rolę odgrywa terenowy szef KPCh. Jego pozycja uwarunkowana jest decyzyjnością w rozdziale środków finansowych między różne biura w strukturach regionalnych i lokalnych (poziom prowincjonalny, prefekturalny, gminny). Ponadto podejmuje on decyzje w sprawach dotyczących zmian kadrowych. Są one jednak w dużej mierze napędzane promocją lokalnych urzędników, więc jego ograniczona uwaga i kompromisy w alokacji środków finansowych są naturalnie uzależnione od zachęt wynikających z mechanizmów promocji. Promocja lokalnych urzędników w Chinach stanowi ocenę kadrową sprzężoną z wdrażaniem Planów Pięcioletnich składających się z szeregu inicjatyw społeczno-gospodarczych. Kombinacja kontroli władzy centralnej nad karierami urzędniczymi oraz lokalnej odpowiedzialności stworzyła swego rodzaju mechanizm konkurencji między urzędnikami w zakresie wysokiego poziomu implementacji standardów ochrony przyrody.

Postawy (nie)ekologiczne i finanse

Trudno mówić o pełnym zwrocie w kierunku ochrony przyrody jeśli w procesie tym nie uczestniczą obywatele. Przepisy prawne, zawierające nawet bardzo szczegółowe standardy,  bez akceptacji na poziomie lokalnych społeczności nie przyczynią się do realnych zmian. Przepisy nie poprawią stanu zanieczyszczenia rzek czy jakości powietrza w momencie, w którym popularnym i wygodnym sposobem pozbywania się zanieczyszczeń komunalnych jest  spławianie ich za pomocą rzek, a plastik spalany jest w przydomowych ogródkach. Wskazuje to na szerszy problem niewystarczającego uczestnictwa obywateli w działaniach mających na celu ochronę przyrody. Aby mówić o społecznej odpowiedzialności niezbędne są zatem dwa elementy: dostęp do informacji na temat ekologii oraz działania ze strony państwa mające na celu angażowanie obywateli ochronę środowiska.

W przypadku dostępu do informacji na temat środowiska, solidność zbieranych danych w Chinach na poziomie lokalnym, to kwestia wiary. Wraz z nowymi celami ekologicznymi wprowadzono także nowe metody weryfikacji danych lokalnych, które w mniejszym stopniu opierają się na danych miejscowych, a bazują raczej na szacunkach opracowanych na podstawie czynników emisji, takich jak poziom PKB, wskaźnik urbanizacji, wskaźniki zużycia węgla, a także na liczbie nowych urządzeń kontrolujących emisję zanieczyszczeń i zamkniętych urządzeń przemysłowych. Nie zmienia to jednak faktu, że dane te mogą być odległe od rzeczywistości. Ocena rzetelności chińskich raportów dotyczących  monitorowania środowiska nadal pozostaje dużym wyzwaniem. Pomimo wysiłków podejmowanych przez rząd chiński, w danych dot. monitoringu środowiska pojawiają się nieścisłości. Wyzwaniem pozostaje również stworzenie mechanizmów umożliwiających społeczeństwu udział w podejmowaniu przez lokalne władze decyzji w sprawach środowiska. Świadomość ekologiczna obywateli Chin rośnie. Należy jednak rozróżnić między deklaracją o zasadności dbania o otaczający ludzi ekosystem, a  postawą, przekładająca się na faktyczne działania. Na ten rozdźwięk w chińskim społeczeństwie wskazują dane samego Ministerstwa Ekologii i Środowiska. Otóż aż 92% Chińczyków jest zdania, że sortowanie śmieci jest ważne dla ochrony środowiska. Jednocześnie tylko 30% stwierdza, że robi to dobrze lub bardzo dobrze. Dane te można potraktować jako punkt wyjścia do coraz szerzej zakrojonych działań władz ChRL mających na celu wspieranie postaw pro ekologicznych.

Zważywszy na doświadczenia międzynarodowe, należy stwierdzić, iż przejście Chin na tzw. zieloną gospodarkę nie będzie łatwym procesem. W miejscach, w których odwracalność zanieczyszczenia środowiska z punktu widzenia inwestycyjnego jest możliwa, zachodzi  konieczność wyasygnowania znacznych środków finansowych, zarówno publicznych jak i prywatnych. Doliczone muszą zostać koszty wynikające z faktycznego stosowania standardów (przepisów prawnych) ochrony środowiska podczas procesu inwestycyjnego. Kwoty dotychczas asygnowane, w ramach chociażby planów ochrony powietrza (lata 2013-2017- 277 mld dolarów), wydają się być niewystarczające.

Transformacja implementacji polityki ochrony środowiska determinowana jest przez  wielopoziomowy model zarządzania publicznego w Chinach. Władze podejmują liczne aktywności w celu skutecznego osiągania celów środowiskowych, wśród których można wskazać na formułowanie proekologicznej doktryny państwa czy ustanawianie na poziomie centralnym celów ekologicznych. Skala uchybień w materii ochrony środowiska jest jednak tak duża, iż trudno obecnie mówić o zadowalającym rezultacie. Działania te raczej należy postrzegać jako długofalowy proces. Głównym podmiotem implementacji analizowanej tutaj polityki jest państwo i jego instytucje, w tym rozbudowane struktury biurokratyczne. Przestrzeń organizacyjna w świetle przeprowadzonej analizy przedstawia się jako kluczowa. W tym zakresie wśród mankamentów wskazać należy na instytucjonalną fragmentację, słabość kadrową oraz finansową poszczególnych podmiotów. Nieefektywne funkcjonowanie struktury biurokratycznej, stanowi pochodną braku solidnej implementacji prawa i standardów ochrony środowiska naturalnego.

Działania na rzecz podniesienia standardów ochrony przyrody w Chinach są konieczne, jednak efekty pozostają wciąż dalekie od oczekiwań. Wysiłki podejmowane przez państwo chińskie muszą jednak zostać odnotowane, mimo iż przy centralnych deklaracjach ochrony przyrody następuje trudna lokalna adaptacja. Brak adaptacji na szczeblu lokalnym wynika z przedkładania przez władze i obywateli celów gospodarczych nad ochronę środowiska . Należy domniemywać, iż ponowna centralizacja polityki ekologicznej może przynieść pozytywne rezultaty niestety, bez działań na rzecz wspierania postaw proekologicznych, a także odpowiedniego ich finansowania, trudno oczekiwać przełomu. Wobec niskiej skuteczności podejmowanych aktywności, pytanie czy Pekin faktycznie jest zainteresowany poprawą egzekwowania norm ochrony przyrody pozostaje otwarte. Odpowiedź  uzależniona będzie od stanu rozwoju Państwa Środka. Jeśli chiński model rozwoju społeczno-gospodarczego będzie poważnie zagrożony trudno będzie odnotować faktyczny wzrost działań na rzecz środowiska naturalnego.

Na podstawie: Marek Świstak, Jan Tkaczyński (red.), Azjatycki model rozwoju społeczno-gospodarczego. Wybrane aspekty w świetle standardów i doświadczeń Unii Europejskiej, Kraków 2019, Wydawnictwo UJ.