Epidemia koronawirusa – jakich doświadczeń z zakresu bezpieczeństwa wewnętrznego nabyliśmy w 2020?

Epidemia koronawirusa – jakich doświadczeń z zakresu bezpieczeństwa wewnętrznego nabyliśmy w 2020?

Od dziesięciu miesięcy mamy w Polsce do czynienia z występowaniem choroby zakaźnej o oznaczeniu COVID-19, wywoływanej wirusem SARS-CoV-2 a potocznie nazywanej koronawirusem. W 2020 roku w naszym kraju doszło do prawie 1.300.000 zakażeń a śmierć z powodu przebiegu schorzenia poniosło ponad 28.000 osób. Od 20 marca polskie władze wprowadziły na obszarze całego państwa, trwający do chwili obecnej, stan epidemii (poprzedzony stanem zagrożenia epidemicznego). Wydarzenia te z pewnością zapiszą się w pamięci Polaków, budząc przy tym zapewne szereg negatywnych skojarzeń. Niemniej rozpamiętywanie trudnych chwil dla kraju i społeczeństwa nie zwalnia nas od bieżącego analizowania opisywanych wypadków. Każde niebezpieczeństwo oraz nasza na nie reakcja powinny stanowić źródło przydatnej w przyszłości wiedzy na temat ewentualnego postępowania w podobnych przypadkach. Niniejszy tekst nie aspiruje przy tym do miana wyczerpującego odpowiedź na zawarte w tytule pytanie, jednak może stanowić przyczynek do uporządkowania pewnych przemyśleń na temat bezpieczeństwa wewnętrznego Polski oraz wypracowania kolejnych spostrzeżeń przez innych publicystów. Dokonując oceny, należy mieć oczywiście świadomość, że zagrożenie epidemiczne w naszym kraju stanowi jedynie fragment ogólnoświatowej pandemii COVID-19 a problemy, które wyłoniły się w trakcie ograniczania zasięgu choroby wystąpiły także w wielu innych państwach, w tym również takich, które dysponowały znacznie większymi od nas środkami finansowymi czy prężniejszą gospodarką.

Można chyba założyć, że generalnie nie spodziewaliśmy się tak poważnych konsekwencji wystąpienia epidemii, jak i w ogóle jej pojawienia się. Żyjemy w takim rejonie świata, w którym od kilku dekad opanowano większość znanych chorób zakaźnych i pomimo tego, że co jakiś czas pojawiały się symptomy różnych zagrożeń (np. ptasia grypa, świńska grypa, Ebola), to jednak czuliśmy się w tym kontekście w miarę bezpieczni. Warto wprawdzie zauważyć, że w Krajowym Planie Zarządzania Kryzysowego, zarówno w aktualizacji z roku 2017, jak i na rok 2020, prawdopodobieństwo wystąpienia epidemii określono jako możliwe, na równi z suszą czy pożarem wielkopowierzchniowym, czyli z takimi zdarzeniami, które wydają się całkiem realne. Koronawirus zresztą bardzo łatwo zweryfikował nasze przypuszczenia co do możliwości zablokowania rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej w dzisiejszych czasach, charakteryzujących się niemal nieograniczoną swobodą i szybkością przemieszczania osób i towarów. Należy przyjąć, że w przyszłości odpowiednie instytucje państwowe będą jeszcze bardziej wyczulone na wszelkie sygnały o pojawieniu się nowych zagrożeń epidemicznych.

Niewątpliwie z przewidywaniem niebezpieczeństw wiąże się kwestia konstruowania norm prawnych związanych z ich zapobieganiem i przeciwdziałaniem negatywnym skutkom. Podstawowy akt prawny wykorzystywany podczas COVID-19, tj. ustawa z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, była w 2020 roku wielokrotnie nowelizowana i choć w październiku ogłoszono jej najnowszy tekst jednolity, to od tego momentu dokonano kolejnych zmian. Niektóre z wprowadzonych poprawek budziły przy tym wątpliwości w debacie publicznej a część z nich uchwalano z zastrzeżeniem, że zostaną niezwłocznie znowelizowane. Do ustawy tej w związku z SARS-CoV-2 wydano w 2020 roku 68 rozporządzeń, z których niektóre były już także zmieniane, nawet przed wejściem w życie [1]. Niezależnie od oceny aktualnego systemu legislacyjnego w Polsce, to należy zauważyć, że przykład ten obrazuje, jak bardzo skomplikowane jest tworzenie prawa w sytuacji poważnego zagrożenia i jak ważną rolę odgrywa tutaj wcześniejsze przemyślenie pewnych kwestii, bądź też analizowanie ustawodawstwa innych państw. Oczywiście nie da się przewidzieć wszystkiego ale właściwe instytucje państwowe – każda w zakresie swoich kompetencji – powinny dążyć do opracowywania projektów aktów normatywnych dostosowanych do konkretnych zagrożeń i różnych opcji postępowania władz publicznych. Wartością dodaną z tego typu doświadczeń z roku 2020 jest niewątpliwie to, że w sytuacji kolejnego zagrożenia epidemicznego będziemy już posiadać bazowy zestaw sprawdzonych aktów prawnych.

Odrębną kwestią pozostaje stosowanie prawa, w czym przydatna jest jego stabilność, jak również zrozumiałość przyjętych zapisów zarówno dla urzędników (bądź funkcjonariuszy), jak i obywateli. Wydaje się, że do postępowania ustawodawcy oraz władzy wykonawczej wkradło się tu nieco chaosu, o czym była już mowa wcześniej. Największe zastrzeżenia może budzić jednak kwestia zgodności z ustawą zasadniczą niektórych przyjętych podczas walki z epidemią obostrzeń, przede wszystkim dotyczących zakazu poruszania się po obszarze kraju oraz ograniczających wolność do zgromadzeń. Władza nie skorzystała z uprawnień wynikających z regulacji nadzwyczajnych i choć dotychczasowe funkcjonowanie przepisów o tego typu restrykcjach na czas epidemii – także w kontekście wcześniejszych ustaw o zwalczaniu chorób zakaźnych – nie było podważane, to w przyszłości, w żadnym wypadku nie powinno dochodzić do tego typu wątpliwości. Można jedynie nie zazdrościć wykonywania obowiązków przez policjantów w takich okolicznościach, gdyż po pierwsze – mają oni obowiązek egzekwowania istniejącego prawa, nie będąc przecież uprawnionymi do kontestowania jego treści, a po drugie – umarzanie kierowanych przez organy Policji spraw o wykroczenia powoduje nieskuteczność podejmowanych czynności, co nie działa profilaktycznie a ponadto naraża funkcjonariuszy na możliwe próby prowadzenia niepotrzebnych dyskusji przez osoby legitymowane lub zatrzymywane.

Odnosiłem się już na forum portalu Instytutu BiRM do problematyki niezastosowania w Polsce podczas epidemii któregoś ze stanów nadzwyczajnych. Mowa tu przede wszystkim o stanie klęski żywiołowej, jako wprost nakierowanego m. in. na zapobieganie skutkom masowego występowania chorób zakaźnych u ludzi. Obowiązujące normy pozostawiają władzy wykonawczej ocenę zasadności ewentualnego wprowadzenia regulacji nadzwyczajnych, na którą powinna się składać analiza rodzaju i skali zagrożenia oraz dalszych możliwości prowadzenia skutecznych działań przez władze publiczne. Ciężko spierać się czy do spełnienia przesłanek już doszło, gdyż jako opinia publiczna nie posiadamy stosownej wiedzy na temat faktycznych zasobów i stanu administracji rządowej. W każdym razie nie skorzystano z szansy wdrożenia stanu klęski żywiołowej, co w praktyce ucięłoby wszelkie dysputy na temat legalności zastosowanych obostrzeń, jak również przyniosłoby ważne dla bezpieczeństwa wewnętrznego doświadczenia w funkcjonowaniu struktur państwa podczas stosowania norm ekstraordynaryjnych (wprowadzających np. podległość poszczególnych szczebli organów samorządu terytorialnego).

Wokół stanów nadzwyczajnych narosło zresztą przez ostatnie miesiące wiele niedopowiedzeń oraz przekłamań, chociażby takich, że tzw. godzinę policyjną można wprowadzić jedynie w stanie wyjątkowym. Art. 21 ust. 1 pkt 13 ustawy o stanie klęski żywiołowej również zakłada taką opcję, niezależnie od przewidzianego w tej normie nakazu lub zakazu określonego sposobu przemieszczania się. Można jedynie wyrażać zdziwienie, że tego typu nieprecyzyjne informacje padają ze strony osób, na rzecz których pracują zapewne wyspecjalizowane komórki analityczne. Wydaje się to niewiarygodne ale chyba wciąż nie potrafimy pozbyć się odium stanu wojennego z grudnia 1981 roku, skoro rzecznik rządu użył w swojej wypowiedzi zwrotu, że „godzina policyjna kojarzy się w Polsce w sposób jednoznaczny” [2]. Warto by było zacząć patrzeć na stany nadzwyczajne jako na instytucje prawne, które mają służyć zapewnieniu bezpieczeństwa wewnętrznego w sytuacji szczególnych zagrożeń (np. zamachu terrorystycznego o bardzo poważnych skutkach), przy jednoczesnej ochronie praw obywatelskich m. in. poprzez zwiększoną kontrolę parlamentarną. W końcu nie bez przyczyny regulacja dotycząca tych stanów znajduje się w Konstytucji.

Niezależnie od powyższych rozważań, to trzeba zauważyć, że epidemia wymusiła na wielu instytucjach konieczność współdziałania i to w warunkach niestandardowych. Mowa tu oczywiście o podmiotach medycznych, formacjach odpowiedzialnych za zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego, Siłach Zbrojnych RP, organach administracji rządowej oraz samorządowej, specjalistycznych podmiotach gospodarczych, czy też organizacjach pozarządowych. Niewątpliwie takie „sprawdzenie się w boju” przyniosło zdobycie szeregu cennych doświadczeń przez pracowników (funkcjonariuszy, żołnierzy), które mogą owocować w przyszłości większą skutecznością podobnych przedsięwzięć. Mam nadzieję, że właściwe organy tych instytucji wyciągnęły z tej sytuacji stosowne wnioski i ewentualne dotąd nie sformalizowane zasady współdziałania przyjęły formę porozumień, bądź co najmniej stosownych procedur.

Z pewnością walka z przejawami COVID-19 pokazała natomiast nieodpowiedni stan kadrowy wielu podmiotów, w tym także tych, które już wcześniej borykały się z brakami osobowymi (instytucje medyczne, Policja). Sytuację pogarszała całkiem realna możliwość zakażenia się, bądź przebywania na kwarantannie, części pracowników tych jednostek. Nie znamy do końca skutków tych wydarzeń ale spowodowały one konieczność zaangażowania Sił Zbrojnych do wsparcia systemu pozamilitarnego a niekiedy także przejęcie niektórych zadań przez instytucje wykonujące częściowo podobne czynności (np. pogotowania ratunkowego przez strażaków). Symptomem tego było również czasowe podporządkowanie straży miejskich i gminnych pod właściwych miejscowo kierowników jednostek Policji oraz obniżenie czasu trwania kursu podstawowego dla nowo przyjętych policjantów (do jedynie dwóch i pół miesiąca). Długofalowa strategia poprawy sytuacji kadrowej kluczowych podmiotów systemu bezpieczeństwa wewnętrznego w Polsce powinna być jednym z kluczowych efektów analizy skutków pandemii.

Z powyższym zagadnieniem wiąże się wspomniane już użycie pododdziałów Sił Zbrojnych do udzielenia pomocy dla władz cywilnych. Przedsięwzięcia te miały bardzo szeroki zakres zadań, począwszy m. in. od ochraniania granic państwa, udzielania pomocy medycznej, poprzez dezynfekcję skażonych pomieszczeń aż po sprawdzanie pobytu osób na miejscu odbycia kwarantanny i dostarczanie artykułów spożywczych dla potrzebujących. Do działań zaangażowano przy tym zarówno siły operacyjne, jak i Wojska Obrony Terytorialnej [3]. Trzeba przyznać, że żołnierze wykonali wiele dobrej roboty a ich udział w walce z epidemią przyniósł dla Wojska Polskiego mnóstwo pozytywnych komentarzy. Niemniej należy pamiętać, że wykorzystanie Sił Zbrojnych do wsparcia systemu pozamilitarnego powinno mieć charakter ostateczny, w sytuacji, w której system ten nie posiada dalszych możliwości poradzenia sobie z zagrożeniem własnymi siłami i środkami. Niezależnie od dobrych efektów wizerunkowych czynności podejmowanych przez żołnierzy, to trzeba zadać sobie pytanie dlaczego w ogóle zaistniała potrzeba ich zaangażowania do działań? Wobec niebezpieczeństw wymagających specjalistycznej wiedzy i sprzętu wydaje się to jeszcze do przyjęcia, np. w zakresie wspomnianego odkażania budynków i pomieszczeń, bądź zorganizowania szpitali polowych. Mam natomiast wrażenie, że część przeprowadzanych przez jednostki wojskowe przedsięwzięć (m. in. dostarczanie żywności osobom starszym, przenoszenie pacjentów z placówek opiekuńczych czy wprowadzanie danych do systemów informatycznych w szpitalach) mogłoby być wykonywane z podobnym skutkiem przez odpowiednio zorganizowane osoby cywilne. I nie neguję tutaj potrzeby udzielania wsparcia przez wojsko w sytuacjach szczególnych, jak również podkreślę raz jeszcze wysoką ocenę takiej pomocy. Trzeba jednak pamiętać, że Siły Zbrojne są jedynym podmiotem w naszym kraju, który posiada możliwości realnego przeciwstawienia się zagrożeniom militarnym i do tego celu przede wszystkim powinny być szkolone. Nie można dopuścić do sytuacji, w której pododdziały wojskowe będą nadmiernie wykorzystywane z powodu niedomagań systemu cywilnego. Takie użycie żołnierzy jedynie pozornie rozwiązuje problem. Zresztą nie trudno wyobrazić sobie sytuację, w której Siły Zbrojne (w tym i WOT) zostaną postawione w stan gotowości i zaangażowane w większym zakresie do ochrony granic państwa lub wykonywania działań patrolowych (np. w związku ze spodziewanymi czynami o charakterze terrorystycznym) a jednocześnie wystąpi potrzeba udzielenia pomocy dla władz publicznych lub społeczeństwa.

Zostało już jednak zauważone, że w powyższym aspekcie epidemia koronawirusa unaoczniła braki w realnym funkcjonowaniu w Polsce systemu Obrony Cywilnej Kraju, którego zapaść była faktyczną przyczyną wykorzystania do tak wielu zadań pododdziałów Wojska Polskiego. Należy nadmienić, że OCK, niezależnie od przewidywanych zadań w czasie wojny, formalnie może być także użyta w czasie pokoju do działań ratowniczych oraz likwidacji skutków klęsk żywiołowych – na co wprost wskazuje analiza dotyczących jej aktów normatywnych [4]. Stworzenie systemu złożonego z odpowiednio zmotywowanych, przeszkolonych i zorganizowanych osób cywilnych jest przecież możliwe, czego najlepszym przykładem są ochotnicze straże pożarne. Wydaje się, że zastępowanie OCK przez żołnierzy WOT nie jest pójściem w dobrym kierunku dla bezpieczeństwa wewnętrznego a wciąż nie potrafimy zaangażować do realnych działań wielu osób mających doświadczenie w pomaganiu innym – chociażby byłych funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej czy Państwowej Straży Pożarnej. Może w tym kontekście zastanawiać wypowiedź dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej gen. dyw. Wiesława Kukuły na posiedzeniu sejmowej Komisji Obrony Narodowej w dniu 4 listopada 2020 roku: „Po pierwsze, chciałbym zapytać państwa [posłów], w którym z państw aktywnie walczących z epidemią widzą państwo zaangażowaną obronę cywilną? (…) Rzeczywiście, obrona cywilna jest aktywna w wielu państwach, ale jest przeznaczona przede wszystkim do działań tylko i wyłącznie wojennych”. Takie podejście zostało zresztą skomentowane przez Panią poseł Annę Marią Siarkowską: „Wydaje mi się, że jednak siły i środki, które mają być użyte w czasie wojny, trzeba przygotować w czasie pokoju. Jeżeli czegoś nie ma w czasie pokoju, to tego nie będzie w czasie wojny. A są kraje, w których obrona cywilna jest dzisiaj używana do walki z pandemią. Tutaj można byłoby podać takie przykłady, jak Austria czy Szwajcaria”[5].

Na koniec powyższych rozważań można również zauważyć, że epidemia przypomniała, iż niezależnie od aktualnych niebezpieczeństw, wciąż pozostają do rozwiązania „stare” problemy i wyzwania – inne choroby, zdarzenia nadzwyczajne (pożary, podtopienia, awarie), wypadki drogowe czy choćby zwalczanie przestępczości, do czego także trzeba zaangażować odpowiednie siły. W zakresie tego ostatniego przytoczonego zjawiska z pewnością trzeba będzie uwzględnić zmiany w strukturze dokonywanych czynów zabronionych ze znaczniejszą liczbą przestępstw popełnionych w cyberprzestrzeni. Pandemia pokazała również konieczność wzięcia pod uwagę w działaniach na rzecz bezpieczeństwa wewnętrznego zmiennych reakcji społecznych, w tym między innymi w kontekście stosowanych obostrzeń praw obywatelskich. Być może okolicznością dodatnią z epidemii pozostanie zwiększenie umiejętności korzystania z dostępnych narzędzi wideokonferencyjnych, które z powodzeniem można stosować do organizowania spotkań służbowych i przekazywania informacji. Niemniej, podstawowym doświadczeniem jakie zapewne wyniesiemy z zagrożenia COVID-19 będzie pokora przed myśleniem, że pewne niebezpieczeństwa nas nie dotyczą, bądź że jesteśmy do nich tak dobrze przygotowani, że nie musimy już niczego poprawiać.

___________

[1] Dane z Internetowego Systemu Aktów Prawnych – www.isap.sejm.gov.pl.

[2] Materiał ze strony www.wprost.pl z dn. 29.12.2020 r.: Ograniczenia w Sylwestra? Będzie godzina policyjna? Piotr Müller komentuje (wprost.pl).

[3] Ogólna informacja o dotychczasowej skali zaangażowania wojska w zwalczanie skutków epidemii została zawarta w zapisie przebiegu posiedzenia Komisji Obrony Narodowej Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 9 grudnia 2020 r.

[4] Mowa tu m.in. o rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Szefa Obrony Cywilnej Kraju, szefów obrony cywilnej województw, powiatów i gmin, Dz.U. nr 96 poz. 850.

[5] protokół z zapisu posiedzenia Komisji Obrony narodowej Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 listopada 2020 r., s. 17 i 25.

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

This site is protected by reCAPTCHA and the Google Privacy Policy and Terms of Service apply.