Hybrydowe zarządzanie kryzysowe

W Rządowym Centrum Legislacji trwają aktualnie prace nad projektem ustawy o zmianie ustawy o zarządzaniu kryzysowym i innych ustaw. Planowana nowelizacja ma charakter dość szeroki, obejmując między innymi zarówno zmianę tak podstawowego dla tej normy sformułowania jak sytuacja kryzysowa, jak i uwzględnienie wymagań prawa europejskiego oraz uwag Najwyższej Izby Kontroli[1]. Pomimo wielu przydatnych zmian, w oczy rzuca się także chęć uwzględnienia w tym akcie normatywnym definicji zagrożenia hybrydowego oraz wprowadzenia odrębnego trybu wykorzystania Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do zwalczania tego typu zagrożeń. Powstaje w związku z tym pytanie – czy na pewno ustawa o zarządzaniu kryzysowym jest najlepszym aktem do regulowania tego typu kwestii?

Pojęcie hybrydowości w kontekście militarnym (wojny hybrydowej lub działań hybrydowych) jest już w chwili obecnej dobrze opisane w literaturze przedmiotu, szczególnie po doświadczeniach z praktycznie wciąż trwającym tego typu konfliktem na Ukrainie[2]. Generalnie można przyjąć, że wojną hybrydową będzie taki model konfliktu zbrojnego, który charakteryzuje się planowym łącznym i wzajemnie przenikającym się stosowaniem działań klasycznie militarnych z niekonwencjonalnymi, przy odrzuceniu schematów w doborze starych i nowych metod walki, w tym walki informacyjnej, ekonomicznej i cybernetycznej[3]. Jak stwierdza Dariusz Niedzielski, wojna hybrydowa to przede wszystkim walka o umysły na wielu płaszczyznach, przy czym działania te są de facto wojną, prowadzoną w czasie pokoju, co z punktu widzenia prawa międzynarodowego utrudnia zareagowanie na nią[4]. Cechą charakterystyczną tego typu oddziaływania na państwo zaatakowane jest stopniowanie presji ekonomicznej, politycznej, informacyjnej, terrorystycznej i dywersyjnej, aż do podjęcia decyzji przez agresora o wdrożeniu (lub braku już takiej konieczności) działań militarnych. Kształtowanie się sytuacji dogodnej do przeprowadzenia operacji militarnej przez agresora może trwać nawet kilkanaście lat – w przypadku konfliktu na Ukrainie, Rosja podjęła przedsięwzięcia propagandowe, ekonomiczne i polityczne praktycznie już od roku 1999[5].

Należy zaznaczyć, że wroga dla interesów Rzeczpospolitej Polskiej aktywność podmiotu zagranicznego nie zawsze musi wiązać się z roszczeniami terytorialnymi i niekiedy może dotyczyć zagadnień politycznych lub ekonomicznych, jak również sprowadzać się do przynoszącego korzyści temu podmiotowi obniżania wizerunku Polski (na forach międzynarodowych regionalnych, europejskich lub ogólnoświatowych) jako kraju stabilnego i pozbawionego poważniejszych problemów wewnętrznych. Tego typu postępowanie może przybrać formę: podważania skuteczności działania polskich władz publicznych na określonym terenie lub w określonych sprawach, przeprowadzania aktów sabotażu, naruszania granicy państwowej, dokonywania czynów o charakterze terrorystycznym (cyberterrorystycznym), a ostatecznie także prowadzenia działań dywersyjnych. Podjęcie w takich warunkach przeciwdziałania militarnego przez władze Rzeczypospolitej Polskiej nie będzie decyzją łatwą, gdyż musiało by się wiązać z uzyskaniem niezbitych dowodów na obcą ingerencję, z czego agresor z pewnością będzie zdawał sobie sprawę.

Zapewne bazując na podobnych do powyższych przemyśleniach, we wspomnianym na wstępie projekcie ustawy zdecydowano się na zdefiniowanie pojęcia zagrożenie hybrydowe, które przyjęło brzmienie: należy przez to rozumieć zaplanowane i skoordynowane działania prowadzone przez podmioty państwowe lub niepaństwowe w sposób utrudniający przypisanie odpowiedzialności za nie sprawcy, które zmierzają do osiągnięcia celów politycznych i strategicznych oraz łączą różne środki wywierania nacisku i uzależniania od potencjalnego agresora, takie jak polityczne, militarne, ekonomiczne, społeczne, prawne i informacyjne, w tym z wykorzystaniem mniejszości narodowych, etnicznych i religijnych (planowany art. 3 pkt 3a projektu ustawy). Definicja ta ma charakter ogólny i posługuje się wieloma całkowicie niedookreślonymi sformułowaniami, jak chociażby: cele polityczne, cele strategiczne, wywieranie nacisku, uzależnienie od potencjalnego agresora. Jej hipotetyczne zastosowanie będzie więc oparte o subiektywne odczucie uprawnionego organu władzy publicznej.

W dalszej części projektu ustawy zaplanowano poszerzenie rozumienia planowania cywilnego m. in. o planowanie wykorzystania Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do realizacji zadań związanych z zapobieganiem i zwalczaniem zagrożeń hybrydowych (art. 3 pkt 4 litera d projektu ustawy). Co najważniejsze jednak, w projektowanym art. 25a przewidziano, że w sytuacjach niecierpiących zwłoki, Minister Obrony Narodowej, na wniosek ministra właściwego do spraw wewnętrznych, może przekazać do jego dyspozycji oddziały Sił Zbrojnych wraz ze skierowaniem ich do wykonywania zadań z zakresu zarządzania kryzysowego oraz zwalczania zagrożeń hybrydowych. Biorąc pod uwagę istniejący aktualnie i opisany w art. 25 ustawy o zarządzaniu kryzysowym tryb wykorzystania pododdziałów i oddziałów Sił Zbrojnych RP, można przyjąć, że zamierzeniem projektodawcy było stworzenie dodatkowego, kwalifikowanego poprzez organ wnioskujący (minister właściwy w sprawach wewnętrznych a nie wojewoda) i okoliczności (niecierpiące zwłoki) trybu użycia wojska.

Użyty zwrot do wykonywania zadań z zakresu zarządzania kryzysowego oraz zwalczania zagrożeń hybrydowych wskazuje, że oba te obszary są ze sobą powiązane, jednak stoi to w sprzeczności do sformułowania uprawniającego wykorzystanie oddziałów Sił Zbrojnych RP z art. 25 tej ustawy, który nie został uwzględniony w nowelizacji i wciąż traktuje tylko o wykonywaniu zadań z zakresu zarządzania kryzysowego. Zmianom nie uległ również katalog zadań przewidzianych dla wojska, określony w art. 25 ust. 3 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, więc także zwalczanie zagrożeń hybrydowych powinno się w nim mieścić. Dodatkowo nie przewidziano delegacji ustawowej do ewentualnego wydania rozporządzenia określającego szczegóły użycia Sił Zbrojnych RP w tego typu przypadkach.

Przesłanie do opiniowania projektu ustawy przyniosło ponad sto czterdzieści uwag, z reguły ze strony wojewodów. Ponad dwadzieścia pięć z tych uwag zostało uwzględnionych lub częściowo uwzględnionych, natomiast przeszło trzydzieści przekazanych do wyjaśnienia[6]. Niestety w kontekście planowanych rozwiązań o zagrożeniach hybrydowych wypowiedzieli się jedynie Wojewoda Małopolski oraz Szef Obrony Cywilnej Kraju. Wojewoda wprost stwierdził, że w jego opinii definicja zagrożenia hybrydowego powinna raczej znaleźć się w innym akcie prawnym, [a] trudno znaleźć powiązanie z zawartą w ustawie definicją zarządzania kryzysowego. Dodatkowa uwaga poświęcona została wspomnianemu już projektowanemu wykorzystaniu Sił Zbrojnych RP do realizacji zadań związanych z zapobieganiem i zwalczaniem zagrożeń hybrydowych, co zostało skomentowane stwierdzeniem, że należy wyrazić wątpliwość, czy to zadanie realizowane jest w ramach zarządzania kryzysowego. Opinia Rządowego Centrum Legislacji (dalej: RCL) brzmiała: Uwaga nieuwzględniona. Działania hybrydowe mogą spowodować wystąpienie sytuacji kryzysowej. Ponadto do tej pory nie kwestionowano ujęcia tego zagadnienia w KPZK [Krajowym Planie Zarządzania Kryzysowego]. Sytuacja kryzysowa może być spowodowana celowym działaniem o charakterze hybrydowym. Ponadto Polska jako członek NATO jest zobowiązana do podejmowania działań w fazie narastającego konfliktu[7]. Z kolei Szef Obrony Cywilnej Kraju podniósł kwestie dotyczące planowanych również w omawianej nowelizacji zmian ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej[8], uznając je za zbędne i szkodliwe dla czytelności planowania obronnego oraz próbujące implementować przepisy zarządzania kryzysowego do planowania obronnego. Opinia RCL w tym przypadku stwierdzała: Uwaga nieuwzględniona. Ze względu na pojawienie się zagrożeń hybrydowych zarządzanie kryzysowe i planowanie obronne muszą być zintegrowane[9].

Jak widać, nastawienie Centrum na umieszczenie treści dotyczących zagrożeń hybrydowych w ustawie o zarządzaniu kryzysowym jest poważne.

Odnosząc się do wyszczególnionych powyżej argumentów, należy zauważyć, że działania hybrydowe w oczywisty sposób mogą wywołać sytuację kryzysową. Powstaje jednak pytanie, czy w dotychczasowym stanie prawnym państwo nie było w stanie podjąć żadnych rozsądnych przeciwdziałań w tym zakresie? I po drugie – zagrożenia hybrydowe były wymienione np. w Krajowym Planie Zarządzania Kryzysowego za rok 2017, jednak jedynie w części „A”, czyli charakteryzującej zagrożenia – i to bez uwzględnienia ich w siatce bezpieczeństwa, a nie w części „B”, w której przedstawiane są konkretne procedury reagowania[10]. Jak stwierdzono w tym planie, nie ma możliwości wyznaczenia dla całości działań hybrydowych podmiotu wiodącego a wobec różnorodności możliwych zagrożeń, działania instytucji państwa powinny przebiegać według procedur przyjętych dla konkretnych zagrożeń, z uwzględnieniem złożoności poszczególnych scenariuszy[11].

Zarządzanie kryzysowe – zgodnie z definicją ustawową – jest działalnością organów administracji publicznej będącą elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym[12].

Jak słusznie zauważa Waldemar Kitler ujęcie to wydaje się dosyć szerokie i teoretycznie może obejmować wszelkie przedsięwzięcia władz podejmowane w związku z bezpieczeństwem narodowym, jednak w praktyce rozumienie tej działalności sprowadza się do zapewniania bezpieczeństwa powszechnego i ekologicznego[13]. Ponieważ zarządzanie kryzysowe dotyczy jedynie sytuacji kryzysowych, to – zgodnie z ich definicją – jego podmiotem powinno być bezpieczeństwo ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska[14]. Błędem jest zatem postrzeganie go jako remedium na wszelkie zagrożenia, w tym polityczne lub militarne.

Jest to działalność mająca (szczególnie w zakresie zapobiegania i planowania) charakter ciągły i z założenia obejmujący cały obszar kraju. Zarządzanie kryzysowe będzie również odbywało się w stanach nadzwyczajnych, na co wskazują zapisy w poszczególnych ustawach o konieczności działania organów władzy publicznej w dotychczasowych strukturach organizacyjnych państwa i w ramach przysługujących im kompetencji[15].

Zgadzając się z wagą zagrożeń hybrydowych, należy zastanowić się, czy planowane w treści ustawy o zarządzaniu kryzysowym zmiany w tym zakresie przyniosą jakiś wymierny skutek. Odpowiedź wydaje się niestety negatywna a samo operowanie definicją zagrożenia hybrydowego i wprowadzenie odrębnego trybu użycia oddziałów Sił Zbrojnych RP do zwalczania tych zagrożeń wydaje się gestem bez pokrycia, niepotrzebnie komplikującym dotychczas istniejące rozwiązania[16]. Zarządzanie kryzysowe jest systemem nakierowanym przede wszystkim na zapobieganie sytuacjom kryzysowym, przygotowywanie się do przejmowania nad nimi kontroli oraz reagowanie w przypadku ich wystąpienia, niezależnie od faktycznego powodu ich pojawienia się. To w planach a nie w ustawie uwzględniane są poszczególne zagrożenia, w siatkach bezpieczeństwa korelowane są one ze wskazaniami podmiotów wiodących przy ich usuwaniu a standardowe procedury realizacji zadań opisują podstawowe czynności do wykonania. Jeżeli w Krajowym Planie Zarządzania Kryzysowego nie podjęto się zawarcia zagrożenia hybrydowego w siatce bezpieczeństwa, to w jaki sposób mają to opracować pozostałe podmioty? Czy jeżeli potencjalny przeciwnik w ramach działań hybrydowych, przykładowo – spowoduje powódź atakiem dywersyjnym, pozbawi ludność energii elektrycznej dokonując cyberataku lub umyślnie wywoła epidemię choroby zakaźnej, to czy nie lepiej być przygotowanym na reakcję na każde z tych zdarzeń w ramach dotychczasowych procedur, modyfikować je w zależności od skali zagrożenia i posiadanych sił i środków, niż wymyślać scenariusze, które mogą znacznie odbiegać od rzeczywistości?

W zakresie użycia Sił Zbrojnych do ewentualnego zwalczania zagrożeń hybrydowych, oprócz wymienionych uprzednio, pojawiają się kolejne wątpliwości. Czy w związku z zagrożeniem, które – zgodnie z planowaną definicją – może dotyczyć także aspektów militarnych, wskazane jest umieszczanie jej w ustawie o zarządzaniu kryzysowym? Jaki cel miałby temu przyświecać, skoro Siły Zbrojne nie otrzymają w związku z tym żadnych dodatkowych kompetencji? I czy w ogóle jakieś nowe uprawnienia są potrzebne, czy raczej warto wykorzystać aktualnie obowiązujące? I wreszcie – kto ma decydować o tym, czy już mamy do czynienia z zagrożeniem hybrydowym? Jeżeli zaangażowanie wojska ma się odbywać na wniosek ministra właściwego w sprawach wewnętrznych, to tego typu sformułowanie powinno się znaleźć w jego stosownym wniosku. I jeżeli decydentem będzie Minister Obrony Narodowej, to dlaczego pomijane są w tym względzie kompetencje Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej lub Rady Ministrów, skoro zagrożeniom hybrydowym znacznie bliżej do zewnętrznego zagrożenia państwa, o którym mówią regulacje o stanie wojennym, niż do zarządzania kryzysowego? Jedyna zauważalna zmiana w regulacjach, czyli przekazanie oddziałów Sił Zbrojnych do dyspozycji ministra właściwemu w sprawach wewnętrznych a nie wojewodom, nie daje tutaj żadnej nowej jakości w ich wykorzystaniu.

Reakcja państwa na zagrożenie hybrydowe prawdopodobnie też będzie eskalowała w zależności od aktywności podmiotu–agresora i ewentualnego uzyskiwania informacji o jego tożsamości i intencjach. Przyjmowany podstawowy schemat postępowania: przekonywująco odstraszać, nie dać się zaskoczyć, uniemożliwić wtargnięcie na własne terytorium, w przypadku podjęcia próby wtargnięcia skutecznie odpowiedzieć, może nie być wystarczający wobec wyzwań ekonomicznych, politycznych, propagandowych i cybernetycznych[17]. Nic tutaj nie zastąpi strategicznego rozwoju kraju, dbania o jego gospodarkę, infrastrukturę, dostęp do zasobów czy chociażby siły armii i formacji bezpieczeństwa wewnętrznego. Jednak i na chwilę obecną w polskim prawie funkcjonują rozwiązania, które mogą być zastosowane w sytuacji potencjalnych zagrożeń hybrydowych. Można tu wspomnieć oczywiście o każdym ze stanów nadzwyczajnych, o ustawie o działaniach antyterrorystycznych[18], ustawie o Straży Granicznej (zawierającej szczególne kompetencje dla oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych, w tym do samodzielnie prowadzonego przeciwdziałania, w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa publicznego w zasięgu terytorialnym przejścia granicznego oraz w strefie nadgranicznej)[19], ustawie o ochronie granicy państwowej[20], ustawie o Policji[21], czy wreszcie ustawie o zarządzaniu kryzysowym w jej dotychczasowym kształcie. Każdy z tych aktów normatywnych zawiera w sobie odrębny tryb do użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych, a część z nich oddzielny dla wykorzystania żołnierzy Żandarmerii Wojskowej. Tworzenie kolejnej możliwości zastosowania wojska, bez ściśle określonego celu i z zachowanymi teraźniejszymi uprawnieniami, wydaje się kompletnie niepotrzebne.

Oczywiście łatwo się krytykuje projekt aktu normatywnego, przed którym jeszcze długa droga legislacyjna. Wydaje się jednakże, że i sam projekt warto poprzedzić pewną analizą i konsultacjami, a wprowadzone zmiany powinny mieć na celu ulepszenie aktualnie istniejących rozwiązań, dodanie realnych i przydatnych kompetencji oraz uproszczenie dotychczasowych regulacji. Być może obecnie w obrocie prawnym w Polsce nie ma regulacji, która najbardziej odpowiadała by zamieszczeniu w niej odniesień do przeciwdziałania zagrożeniom hybrydowym. Można jednak przyjąć, że ustawa o zarządzaniu kryzysowym nie powinna być tą, która tego typu zapisy jako jedyna by posiadała. Być może zresztą takie unormowania nie jest potrzebne lub w ogóle możliwe (tak jak nie ma chociażby ustawy o sposobie prowadzenia wojny). Przygotowanie się do przeciwdziałania zagrożeniom hybrydowym musi być oparte przede wszystkim na sprawnym i kompetentnym działaniu wielu organów władzy publicznej, kluczowych podmiotów gospodarczych i mediów, a praktycznie i całym wyedukowanym społeczeństwie. Ogromną rolę odegrają tutaj Siły Zbrojne, które pomimo zagrożeń bezpieczeństwa wewnętrznego będą musiały skoncentrować się na przygotowaniu do ewentualnego odparcia agresji militarnej, tak jak o tym wspomina ustawodawca w wielu aktach normatywnych a o czym zapomniano w omawianym projekcie. W całym tym systemie powiązań, zagadnienia zarządzania kryzysowego mają też swoją pozycję. Zadania dotyczące zapewnienia bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach i środowiska będą dalej wykonywane, niezależnie od zamieszczenia w jakiejkolwiek ustawie definicji zagrożeń hybrydowych.

dr Piotr Hac

Akademia Sztuki Wojennej w Warszawie

[1] Tekst projektu z dnia 10 V 2019 r. dostępny jest na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji, https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12321696/12590390/12590391/dokument394124.pdf, [dostęp: 1 VII 2019 r.]. Zmiany dotyczą m.in. ustawy z dnia 26 IV 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 209 z późn. zm.).

[2] Warto zapoznać się w tym zakresie m. in. z pracami: B. Pacek, Wojna hybrydowa na Ukrainie, Warszawa 2018; Konflikt hybrydowy na Ukrainie. Aspekty teoretyczne i prawne, red. nauk. B. Pacek, J.A. Grochocka, Piotrków Trybunalski 2017; Wojna hybrydowa na Ukrainie. Wnioski i rekomendacje dla Europy i świata, red. nauk. B. Pacek, J.A. Grochocka, Piotrków Trybunalski 2017.

[3] Za: R. Reczkowski, Operacja krymska – rosyjska koncepcja wojny hybrydowej, „Wojny i konflikty zbrojne po 1945 roku”, zbiór studiów pod red. M. Giętkowskiego i Ł. Nadolskiego, t. I, Muzeum Wojsk Lądowych, Bydgoszcz 2015, s. 261–263

[4] D. Niedzielski, Zagrożenia hybrydowe. Podstawowe informacje i zdolności Sił Zbrojnych RP, „Kwartalnik Bellona” 2016, nr 2, s. 36.

[5] Ibidem, s. 38.

[6] Zestawienie uwag zgłoszonych do projektu ustawy znajduje się na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji, https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12321696/12590390/12590393/dokument399434.pdf, [dostęp: 1 VII 2019 r.]. Część uwag powtarzała się.

[7] Ibidem, uwaga nr 10, s. 8.

[8] Ustawa z dnia 21 XI 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, t.j. Dz.U. z 2018 poz. 1459 z późn. zm.

[9] Zestawienie uwag…, uwaga nr 110, s. 70.

[10] Krajowy Plan Zarządzania Kryzysowego 2017, Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, Cześć A, Warszawa 2017, wersja internetowa, https://rcb.gov.pl/wp-content/uploads/RCB-KPZK-część-A.pdf [dostęp: 1 VII 2019 r.], s. 43–44.

[11] Ibidem.

[12] Art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym.

[13] W. Kitler, Konsolidacja podsystemów zarządzania kryzysowego i obronnego państwa w ramach systemu bezpieczeństwa narodowego w różnych stanach funkcjonowania państwa, Akademia Sztuki Wojennej, Warszawa 2017, s. 60–63.

[14] Art. 3 ust. 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym.

[15] Zob. art. 9 ustawy z dnia 29 VIII 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 1932, art. 8 ustawy z dnia 21 VI 2002 r. o stanie wyjątkowym (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 1928) oraz art. 7 ustawy z dnia 18 IV 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 1897).

[16] Nie tylko zresztą w omawianym zakresie. Projekt ustawy wprowadza również definicję klęski żywiołowej, która jest odmienna od tej zawartej w ustawie o stanie klęski żywiołowej (!).

[17] Zob. M. Fryc, Polska strategia obronności wobec zagrożenia militarnego z elementami „wojny hybrydowej”, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2015, nr I, s. 67.

[18] Ustawa z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych, t.j. Dz.U. z 2018 poz. 452.

[19] Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, t.j. Dz.U. z 2017 poz. 2365 z późn. zm.

[20] Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej, t.j. Dz.U. z 2017 poz. 660.

[21] Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, t.j. Dz.U. z 2019 poz. 161.