Minister Spraw Wewnętrznych – członek rządu czy partii?

Sytuacja towarzysko-naukowa. Wśród uczestników stosunkowo młodzi ludzie, od niedawna emerytowani policjanci. W tle protest policjantów i ich spór z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji. W obronie policyjnych postulatów pada argument: „resort spraw wewnętrznych ma pecha. Ministrowie Obrony Narodowej zawsze kochali wojsko, a Ministrowie Spraw Wewnętrznych nigdy nie lubili Policji”. Ta uwaga zainspirowała powstanie tego tekstu.

Rola Rady Ministrów w kierowaniu państwem polskim wyraźnie jest zdefiniowana w obowiązującym prawie. Konstytucja poświęca jej cały rozdział VI, formułując w art. 146 zasadę domniemania kompetencji: „Do Rady Ministrów należą sprawy polityki państwa nie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego”[1]. W tym samym artykule wylicza także jej główne zadania konstytucyjne, w tym „zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz porządek publiczny”. Oznacza to mniej więcej tyle, że członek Rady Ministrów odpowiedzialny za sprawy wewnętrzne jest nie tylko kierownikiem resortu, ale także domniemanym koordynatorem polityki bezpieczeństwa wewnętrznego państwa w odniesieniu do innych działów administracji rządowej.

Nie znajduje to wprost odzwierciedlenia w przepisach prawa. Ale wyrazem takiego podejścia do jego roli była reforma z 1997 roku, która połączyła pod jednym kierownictwem dział „sprawy wewnętrzne” i dział „administracja publiczna”. Intencją twórców tej reformy było skupienie w jednym ręku egzekucji obowiązującego prawa, zarówno przez wyspecjalizowane służby państwowe (policja, straż pożarna, straż graniczna), jak przez administrację publiczną, bo wszak jest ona jednym z podmiotów dbających o przestrzeganie prawa w życiu publicznym i w zachowaniach obywatelskich. To także pokazuje dość specyficzną pozycję konstytucyjnego ministra właściwego w sprawach wewnętrznych. Obok klasycznego zapisu, że minister ten odpowiada za „ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego”, przypisano mu szereg szczegółowych uprawnień, które znacznie wykraczają za to pojęcie, a zbliżają się do zakresu znaczeniowego pojęcia „bezpieczeństwo wewnętrzne”. To m.in. bezpieczeństwo powszechne, zarządzanie kryzysowe, ruch graniczny i koordynacja polityki migracyjnej państwa, ratownictwo itd.[2]. Takie rozumienie jego roli znalazło dla przykładu wyraz w tym, że powołany po zamachach w Nowym Jorku jesienią 2001 roku specjalny zespół rządowy był przez niego kierowany, a inni ministrowie byli jego członkami.

W praktyce przyjęło się także, że takie działy administracji rządowej jak wyznania religijne oraz mniejszości narodowe i etniczne przypisane są do właściwości tego ministra. Czyli mówiąc inaczej, ten członek Rady Ministrów jest dysponentem zadań państwa nie podlegającym bieżącej grze politycznej. Jest czynnikiem stabilizującym państwo, nie realizuje zadań doraźnych, a jego kompetencje i zadania nie są ściśle związane z bieżącymi zamiarami rządu i uprawianą przez niego polityką. Jeszcze inaczej, o ile pozostali ministrowie są

powoływani do zmieniania rzeczywistości, przywołany wyżej minister – obok ministra właściwego w sprawach sprawiedliwości – ma pilnować, aby w toku tych zmian były przestrzegane reguły praworządności, aby nie naruszały one bezpieczeństwa politycznego i publicznego państwa, praw człowieka i obywatela.

Oddano mu w tej sprawie stosowne narzędzia. To kompetencje i uprawnienia informacyjne. Otrzymuje on – na równi z prezydentem, premierem, ministrami obrony narodowej i spraw zagranicznych – wszystkie informacje pochodzące ze służb specjalnych, z ośrodków kierowniczych NATO i Unii Europejskiej. To miękkie kompetencje polityczne – rzeczywista możliwość inspirowania i przygotowywania zmian w prawie, współpraca z władzą ustawodawczą (udział w pracach komisji sejmowych i senackich). To możliwości oddziaływania na rzeczywistość wynikłe z obecności w mediach. Warto zwrócić tu uwagę, że we wszystkich rządach (może poza rządem Donalda Tuska po 2010 roku), ministrowie ci mieli nadzwyczaj silną pozycję w zapleczu politycznym rządu (byli na ogół druga osobą w hierarchii rządzącej formacji – Miller, Tomaszewski, Janik, Dorn, Schetyna). Wreszcie to szereg instytucji państwowych, w tym najważniejsza – Policja. Spróbujmy przyjrzeć się tej ostatniej kwestii.

Miejsce i pozycja ministra spraw wewnętrznych w systemie rządzenia państwem polskim ma długą historię. Nie wkraczając w nią zbyt głęboko, warto przypomnieć, że w nową Polskę po 1989 roku wchodziliśmy z syndromem gen. Kiszczaka. A więc silna pozycja ustrojowa, zwierzchnictwo nad jednolitym aparatem opresji plus mocna pozycja polityczna wynikająca z realnego układu władzy w ostatnich latach PRL. I szczególna pozycja w resorcie. Minister Spraw Wewnętrznych w PRL był bezpośrednim przełożonym wszystkich pracowników i funkcjonariuszy resortu. Sam zresztą – prawie zawsze – się z tego resortu wywodził. Był więc przede wszystkim reprezentantem resortowych interesów – przedmiotowych i podmiotowych – wobec ośrodków władzy w kraju.

Po 1990 roku usiłowano zmienić tę sytuację. W tym duchu szła pierwsza ustawa o ministrze spraw wewnętrznych[3]. Intencją jej autorów było uporządkowanie kompetencji i odpowiedzialności ministra, odebranie mu prawa domniemania kompetencji i przekształcenie jego pozycji z formuły kierowania w formułę nadzoru. Aby się ubezpieczyć, wprowadzono Polityczny Komitet Doradczy, któremu powierzono opiniowanie aktów prawnych wydawanych przez Ministra i Radę Ministrów. Towarzyszyły temu inne zmiany: powołanie Urzędu Ochrony Państwa z odrębnym kierownictwem, Policji, Straży Granicznej czy Państwowej Straży Pożarnej z odrębnymi komendantami, którym nadano status centralnego organu administracji rządowej. To tworzyło zupełnie nową jakość w kierowaniu resortem.

Dalej jeszcze poszły wspomniane zmiany w 1997 r. Podjęto wówczas reformę centrum administracyjnego kraju, której istotą było odejście od odziedziczonej po PRL formuły rządu jako ośrodka zarządzającego krajem na rzecz rozbudowy funkcji regulacyjnych rządu, wyposażenia go w miękkie kompetencje: inspirujące, koordynacyjne i nadzorcze.

Wyrazem tego była nowa ustawa o Radzie Ministrów, a następnie o działach administracji rządowej[4]. Filozofia tej reformy zgodna była z duchem prac nad nową Konstytucją państwa, która już w pierwszych swoich przepisach definiowała podstawowe zasady ustrojowe („demokratyczne państwo prawne”) oraz wprowadzała jako jedną z nich zasadę pomocniczości. Pociągało to za sobą konsekwencje zarówno w ustroju, jak i zadaniach rządu i jego ministrów.

Minister właściwy w sprawach wewnętrznych stał się nie tyle przedstawicielem nadzorowanych służb wobec rządu, ile przedstawicielem interesów społecznych wyrażanych przez partię (lub koalicję) rządzącą wobec tychże służb. Miał być wobec nich czynnikiem zewnętrznym, reprezentantem rządu, realizującym jego politykę przy pomocy podległych mu urzędników i nadzorowanych służb. Gdybym miał zdefiniować jego stosunki z tymi służbami określił bym je poprzez cztery funkcje:

– inspiracyjną – a więc wyznaczanie kierunków pracy resortu oraz określanie węzłowych zadań służb w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego poprzez przygotowywanie i przeprowadzanie przez Radę Ministrów stosownych programów rządowych, wydawanie odpowiednich aktów prawnych wynikających z delegacji ustawowych oraz innych dokumentów wewnątrzresortowych podlegających ujawnieniu i przez to kontroli społecznej;

– koordynacyjną – a więc definiowanie zadań wspólnych nadzorowanych służb, ale także wyznaczanie granic kompetencyjnych i zadaniowych pomiędzy poszczególnymi służbami, określanie obszarów współpracy. Dodajmy, że w czasie, kiedy istniało Kolegium ds. Służb Specjalnych minister właściwy w sprawach wewnętrznych był wiceprzewodniczącym tegoż Kolegium i uczestniczył w nakreślaniu zadań służb specjalnych państwa oraz odpowiadał za współpracę z nimi instytucji, które nadzorował;

– kontrolną – w zakresie realizacji wspomnianych wyżej programów, ale także reakcji na zjawiska niekorzystne z punktu widzenia interesów społecznych. Służby odpowiadające za bezpieczeństwo zawsze, w każdym państwie, mają skłonność do nadużywania posiadanych uprawnień, szło zatem o to, aby czynnik zewnętrzny, polityczny mógł reagować na tego typu przypadki, a poprzez posiadane instrumenty nadzoru korygować pracę nadzorowanych podmiotów;

– nadzorczą – realizowaną przez inspirowanie lub wydawania wspominanych wyżej aktów prawnych, przygotowanie i realizowanie budżetu resortu oraz uprawnienia kadrowe. Przypomnijmy, że minister właściwy w sprawach wewnętrznych wnioskuje do Prezesa Rady Ministrów o powołaniu lub odwołanie komendantów głównych służb, a na ich wniosek decyduje o ich zastępcach, szefach tych instytucji na poziomie regionalnym. Tu jego pozycja jest kluczowa – bez jego wniosku lub samoistnej decyzji zmiany na stanowiskach kierowniczych w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Biurze Ochrony Rządu (obecnie Służba Ochrony Państwa) czy też wojewodów i ich zastępców są niemożliwe. Dodajmy w tym miejscu, że konsekwencją tego stanu rzeczy był fakt wyeliminowania ministra z działań procesowych (od 2002 roku nie podpisuje już wniosków do prokuratury czy sądu o zastosowanie środków operacyjnych itp.), a także zmiana procedury administracyjnej. Minister – jeśli chodzi o decyzje administracyjne z zakresu bezpieczeństwa – nie jest już instancją odwoławczą w stosunku do decyzji podejmowanych przez służby w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Minister stracił też uprawnienia do dostępu do akt operacyjnych służb i interwencji w konkretnych postepowaniach. Komendanci zyskali więc sporą autonomię w realizacji swoich zadań, a w ślad za tym ponoszą pełną odpowiedzialność za funkcjonowanie instytucji, których są zwierzchnikami.

Ten model – kierownika resortu usytuowanego poza bieżącym zarządzaniem służbami – wydaje się optymalny. Taki model obowiązuje w większości krajów europejskich, a w niektórych spośród nich rola ministra jest jeszcze bardziej ograniczona, jeśli chodzi o uprawnienia nadzorcze lub kontrolne ministra. To kwestia rozstrzygnięć ustrojowych lub też kultury politycznej dominującej w danym państwie, poziomu decentralizacji itp. Idzie o to, aby służby odpowiedzialne za bezpieczeństwo państwa miały możliwość swobodnego działania, niezwiązanego z bieżącą koniunkturą polityczna, z intencjami rządzących i meandrami ich polityki. A przede wszystkim o to, aby nie były one wykorzystywane do działań politycznych, nadużywane w zwalczaniu opozycji, czy też w zabezpieczaniu interesów politycznych rządzących.

Ale ten model przynosi także zmianę w postrzeganiu pozycji resortowej ministra. Przestaje on być li tylko rzecznikiem i reprezentantem interesów funkcjonariuszy. Powtórzmy raz jeszcze, ze jest on przede wszystkim wyrazicielem interesów społecznych, egzekutorem polityki rządowej nakierowanej na zaspokojenie tychże interesów. Podkreślmy w tym miejscu, że to interesy konfliktowe, że bezpieczeństwo państwa i społeczeństwa realizowane jest często przy użyciu przemocy, której prawomocność i zasięg są często kwestionowane.

Odbija się to na wizerunku Policji i innych instytucji egzekwowania prawa, na prestiżu społecznym policjanta. Mądry minister w sytuacjach, w których policjanta „usiłuje zabić się gazetą”, staje w jego obronie. Ale nie może też dostrzegać sytuacji wątpliwych, w których występuje domniemanie przekroczenia uprawnień, zastosowania środków nieadekwatnych do zagrożenia itp. Wtedy staje się rzecznikiem interesu społecznego. Trzeba pamiętać o zasadzie, że obywatelowi wolno wszystko, czego nie zabrania prawo, policjantowi – tylko tyle, na ile to prawo zezwala.

Dodajmy w tym miejscu, że zmiany, których byliśmy świadkami w 2017 roku, prowadzą do odejścia od powyższego modelu. Biuro Spraw Wewnętrznych, a więc komórka nadzoru nad przestrzeganiem prawa przez funkcjonariuszy resortu, zostało zlokalizowane przy ministrze, ulokowane w strukturze administracyjnej resortu. To ryzykowne posunięcie. Pisałem już o tym na tych łamach („Kto rządzi, a kto administruje”), nie wycofuję się z krytycznych uwag tam zgłoszonych. Minister staje się przełożonym służb, co wcale nie oznacza, że będzie rzecznikiem funkcjonariuszy i przez to będzie ich bardziej lubił.

Dyskutantom, wspomnianym na początku tego tekstu winien jestem jeszcze dodatkowe wyjaśnienie. Wojsko Polak widzi rzadko, policjanta codziennie. Wojsko na paradzie, policjanta na interwencji. Ministrowie uwielbiają kochać to samo, co i Polacy. To nasze, państwowe nieszczęście.

[1]Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. 1997, nr 78, poz.483), art. 146.

[2]Ustawa z 4 września 1997 roku o działach administracji rządowej (Dz.U. 1997 nr 141, poz. 943), art. 29.

[3]Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 roku o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych. Dz. U. 1990, nr 30, poz. 181.

[4]Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 roku o Radzie Ministrów. Dz. U. 1996, nr 106, poz. 492; Ustawa z dnia 4 września 1997 o działach administracji rządowej, op.cit.