Nowe uprawnienia policjantów a przejrzystość regulacji normatywnych

W grudniu 2018 roku weszła w życie nowelizacja ustawy o Policji, w ramach której policjantom przyznano nowe kompetencje m. in. do wydawania osobom poleceń określonego zachowania się oraz do sprawdzenia prewencyjnego[1]. Zmiana ta była pokłosiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, podważającego dotychczasowe uregulowania dotyczące granic przeszukania i kontroli osobistej – co również zostało przez ustawodawcę zaktualizowane[2]. Opisywany problem nie dotyczył jedynie Policji, lecz także niektórych innych formacji i służb odpowiedzialnych za zapewnienie w Polsce bezpieczeństwa publicznego. Niezależnie od oczywistej zasadności powstania nowych regulacji, to pokazują one ciągłą tendencję do ustawicznego rozbudowywania w naszym systemie prawnym przepisów ustawowych, w tym wspomnianej ustawy o Policji.

W ramach dokonanych zmian w tym akcie normatywnym bardzo szczegółowo określono podstawę do przeprowadzenia kontroli osobistej (art. 15 ust. 1 pkt 5), dotychczasowe sformułowanie w tym zakresie (w razie istnienia uzasadnionego podejrzenia popełnienia czynu zabronionego pod groźbą katy) sytuując teraz jako pkt 5 litera a. Sama instytucja kontroli osobistej zaczyna w pewnym sensie przypominać przeszukanie osoby, skoro ustawodawca przewidział także możliwość jej wykonania w celu znalezienia przedmiotów mogących stanowić dowód w postępowaniu prowadzonym w związku z realizacją wyszczególnionych w tym punkcie zadań Policji (czyli m. in. przy wykrywaniu przestępstw i wykroczeń oraz ściganiu ich sprawców). Do takiego wniosku skłania również analiza podanej procedury przeprowadzenia kontroli osobistej (art. 15d), wraz z elementem wezwania osoby kontrolowanej do dobrowolnego wydania przez nią broni lub innych niebezpiecznych przedmiotów czy uprawnieniem do wskazania osoby mogącej być obecną przy kontroli, jak również stosowanie do zażalenia na kontrolę osobistą przepisów kodeksu postępowania karnego. Jednocześnie, w jednym przepisie zastosowano dwa zwroty niedookreślone tj. uzasadnione podejrzenie (art. 15 ust. 1 pkt 5 litera a) oraz uzasadnione przypuszczenie (art. 15 ust.1 pkt 5 litera b tiret trzeci), co z pewnością nie ułatwi oceny faktycznych podstaw do przeprowadzenia kontroli osobistej.

Nowe uprawnienie dotyczące sprawdzenia prewencyjnego (art. 15 ust. 1 pkt 9) polega na manualnym, za pomocą środków technicznych, biochemicznym lub z wykorzystaniem psa służbowego sprawdzeniu osoby, zawartości jej odzieży oraz przedmiotów znajdujących się na jej ciele lub przez nią posiadanych, m. in. w celu ochrony przed bezprawnymi zamachami na życie lub zdrowie osób lub mienie lub w celu ochrony przed nieuprawnionymi działaniami skutkującymi zagrożeniem życia lub zdrowia lub bezpieczeństwa i porządku publicznego (np. w związku z imprezą masową, zgromadzeniem publicznym lub wejściem do obiektu ochranianego przez Policję, bądź w stosunku do osób zatrzymanych, doprowadzanych lub konwojowanych). Zgodnie z przyjętą nazwą, kompetencja ta ma charakter zapobiegawczy i nie wymaga wystąpienia jakiegokolwiek podejrzenia co do ewentualnego posiadania przez sprawdzaną osobę przedmiotów niebezpiecznych lub takich, których użycie ze względu na ich właściwości może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia. Sprawdzenie prewencyjne może także dotyczyć środków transportu lądowego, powietrznego lub wodnego, bądź pojazdów, którymi poruszają się osoby sprawdzane. Osobie, która nie zgodzi się na poddanie się sprawdzeniu prewencyjnemu można odmówić wstępu na teren obiektów lub obszarów ochranianych przez Policję lub na imprezę masową zabezpieczaną przez Policję. Przepis przewiduje również możliwość uniemożliwienia takiej osobie udziału w zgromadzeniu, jednak w tym konkretnym przypadku nie podano sposobu w jaki miano by ten cel osiągnąć[3].

Policjanci uzyskali również uprawnienie wydawania osobom poleceń określonego zachowania się (art. 15 ust. 1 pkt 10), choć jedynie w granicach niezbędnych do wykonania określonych czynności (m. in. legitymowania, zatrzymywania lub przeszukiwania osób, dokonywania kontroli osobistej), w celu uniknięcia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa osób lub mienia, bądź w granicach niezbędnych do ochrony przed zatarciem śladów przy zabezpieczaniu miejsca zdarzenia albo uniknięcia zatarcia śladów przestępstwa lub wykroczenia. Ustawodawca przewidział wprawdzie również możliwość wydawania tego typu poleceń w granicach niezbędnych do wykonywania innych czynności służbowych w zakresie i w celu realizacji ustawowych zadań Policji, co z kolei jest kategorią bardzo szeroką. Przepis nie wskazuje niestety formy ani zakresu lub sposobu wydawania poleceń, jak również nie odnosi się do ewentualnych konsekwencji nie wykonywania poleceń funkcjonariusza[4]. Można założyć, że z tego uprawnienia policjanci najczęściej będą korzystali podczas przeprowadzania interwencji lub podczas zabezpieczania miejsca zdarzenia.

Z pewnością ważne dla funkcjonariuszy będzie określenie możliwości wydania polecenia oddalenia się z miejsca prowadzenia czynności na określoną odległość lub w określone miejsce, co może być przydatne dla ograniczenia nachalnego nagrywania przy użyciu telefonów komórkowych działań Policji przez osoby postronne. Wydaje się jednak, że bez jakiejś formy penalizacji niepodporządkowania się poleceniu policjanta, stosowanie w praktyce tego przepisu może generować wiele kontrowersyjnych sytuacji.

Na każde z opisanych powyżej uprawnień przysługuje zażalenie do właściwego miejscowo prokuratora, z tym, że na kontrolę osobistą, przeglądanie zawartości bagaży lub sprawdzenie ładunków w portach i na dworcach oraz w środkach transportu lądowego, powietrznego i wodnego przysługuje zażalenie do sądu rejonowego. Ostatecznie, uchwalone zmiany zmieniły brzmienie trzech punktów art. 15 ust. 1, dodały do niego dwa punkty oraz wprowadziły cztery nowe artykuły (15d–15g), o łącznej liczbie trzydziestu siedmiu ustępów.

W związku z dokonanymi w ustawie o Policji zmianami, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 7 maja 2019 roku rozporządzenie w sprawie dokumentowania przez policjantów kontroli osobistej oraz przeglądania zawartości bagaży lub sprawdzania ładunków[5]. Z uwagi na szczegółowość regulacji ustawowych, wskazany akt wykonawczy odnosi się jedynie do sposobów sporządzania protokołu z dokonania kontroli osobistej i czynności przeglądania zawartości bagaży lub sprawdzania ładunków, określenia wzorów niezbędnych protokołów oraz sposobu postępowania w jednostkach organizacyjnych Policji ze złożonym zażaleniem na te czynności i z protokołami oraz dokumentacją służbową. Należy zauważyć, że stanowiące załącznik do rozporządzenia wzory protokołów są dosyć rozbudowane (po cztery strony) i zawierają w sobie wiele wiadomości, w tym przykładowo – pełne dane osobowe osoby przybranej do czynności oraz wiedzę o sposobie ustalenia tożsamości osoby uczestniczącej w czynności, jeżeli nie posiada ona stosownego dokumentu – wymagane jest określenie rodzaju informacji, na podstawie których policjant ustalił tożsamość tej osoby (podane są: zdjęcie wraz z opisem wizerunku osoby, lub odciski linii papilarnych, lub inne informacje zgromadzone w policyjnych zbiorach danych lub zbiorach danych, do których Policja posiada dostęp w trybie teletransmisji danych).

W zakresie dokonywania sprawdzenia prewencyjnego oraz wydawania osobom poleceń, odpowiedni akt wykonawczy nie został jeszcze wydany (stan na dzień 30 lipca 2019 roku) a dotychczas obowiązująca norma w sprawie postępowania przy wykonywaniu niektórych uprawnień policjantów, z dniem 28 stycznia 2019 roku została uchylona[6]. Trzeba założyć, że hipotetycznie wydane rozporządzenie będzie w przypadku nowych uprawnień niezbyt szczegółowe – z uwagi na obszerne opisanie procedury stosowania sprawdzenia prewencyjnego w samej ustawie o Policji oraz z powodu praktycznych trudności dookreślenia w akcie niższej rangi normatywnego brzmienia instytucji wydawania osobom poleceń określonego zachowania się. Aktualnie obowiązujące przepisy wykonawcze dla niektórych służb w tym zakresie przypuszczenie to potwierdzają[7].

Oceniając powyższe uregulowania należy zaznaczyć, że wszystkie opisywane nowe kompetencje policjantów z pewnością są dla nich przydatne przy wykonywaniu obowiązków służbowych. O braku legalnych możliwości wydawania poleceń osobom mówiło się już od wielu lat. Natomiast spełnienie wymagań dotyczących zachowania praw człowieka przy wykonywaniu czynności służbowych jest niezbędnym elementem dbania o profesjonalizm i wizerunek służby oraz struktur państwa. Z przytoczonych już względów wskazane jest ciągłe dbanie o przejrzystość tych norm i ich ewentualne udoskonalanie – po dokonaniu wielostronnej analizy.

Niewątpliwie nowe przepisy skonstruowane zostały bardzo szczegółowo, zwłaszcza w kontekście przedstawienia podstaw faktycznych do przeprowadzenia poszczególnych czynności, co jest jednocześnie ich zaletą, i pewną wadą. Zaletą, gdyż częściowo powstały w związku z konkretnym zapotrzebowaniem – reakcją na wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego – i powinny oprzeć się hipotetycznej ponownej ocenie tego lub innego podmiotu. Wadą, gdyż wskazane podstawy faktyczne dokonywania kontroli osobistej (i przeglądania zawartości bagażu) oraz sprawdzenia prewencyjnego są ogromnie rozbudowane, przy tym posiadają odniesienia do innych unormowań, przez co mogą być częściowo niezrozumiałe dla funkcjonariuszy i obywateli, jak również powodować wiele różnych interpretacji. W tym zakresie, wspomniane czynności wyróżniają się objętością treści na tle całego art. 15 ust. 1 ustawy o Policji. Opis normatywny instytucji kontroli osobistej, przeglądania zawartości bagaży czy sprawdzenia prewencyjnego zawarty w tej ustawie, zbliżył się do rozmiaru regulacji dotyczących choćby spraw tak skomplikowanych jak kontrola operacyjna czy zakup kontrolowany. Powstaje pytanie czy na pewno w akcie rangi ustawy, nawet przy prowadzeniu tak wrażliwych działań jak kontrola osobista, należało wprowadzać odniesienia do tego, że policjant jej dokonujący podaje swój stopień, imię i nazwisko (art. 15d ust. 4 pkt 1), lub choćby, że sprawdza, czy informacje o osobie kontrolowanej, przedmiotach lub dokumentach posiadanych przez tą osobę są przetwarzane w zbiorach danych prowadzonych przez Policję (art. 15d ust. 4 pkt 6)? Czy naprawdę w normie ustawowej musiało znaleźć się sformułowanie o możliwości żądania wydania sznurowadeł, pasków i szalików w związku ze sprawdzeniem prewencyjnym (art. 15g ust. 3 pkt 4 litera c)? A dlaczego nie ma tam wzmianki o krawatach lub muchach wiązanych?

Czy dla pewnej poprawności ujmowania prawa w ustawach nie popadamy z kolei w skrajność? Należy pamiętać, że w przytoczonym wyroku Trybunału Konstytucyjnego – w zakresie przepisów policyjnych – podważono zgodność z Konstytucją RP „jedynie” braku określenia granic kontroli osobistej oraz braku sądowej kontroli zgodności dokonywania jej z prawem.

W ocenie piszącego te słowa, w ostatnich latach w Polsce praktyka rozbudowywania treści ustaw, kosztem rozporządzeń jest zjawiskiem nagminnym. Te drugie stają się powoli dokumentami technicznymi, niekiedy o enigmatycznej treści, w których jak widać nie można już nawet zapisać procedury przeprowadzania czynności. Oczywiście należy przestrzegać konieczności uwzględniania właśnie w ustawach materii dotyczącej praw i obowiązków obywateli, jednak wydaje się, że i te odniesienia powinny mieć swoje granice, oparte o rozsądną ocenę. Prawo, przy całej swej skomplikowanej naturze, powinno być przecież czytelne, również i dla obywatela, który mógłby choćby orientacyjnie znać oraz rozumieć swoje i funkcjonariuszy uprawnienia. Ustawa o Policji jest już aktem prawnym tak poważnie rozbudowanym w stosunku do wersji sprzed kilkunastu lat, że liczba różnych oznaczeń liczbowych i literowych poszczególnych artykułów doszła prawdopodobnie do skrajnego poziomu – przykładowo: w zakresie wyboru organów Policji mamy artykuły od 6, poprzez 6a–6d, 6da, 6e–6i; w zakresie uzyskiwania i przetwarzania informacji oraz działań z tym związanych – art. 20 (ust. 1, 2a, 2aa–2ad, 2b, 2 ba, 2c), art. 20a, 20b, 20ba, 20c, 20ca, 20cb, 20da, 20e, 20f, 21a do 21o; w zakresie oddelegowania policjanta do wykonywania zadań poza Policją – art. 36, 36a do 36p oraz wreszcie w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej – m. in. artykuły od 135 do 135s. Z założenia przyjmuję wszelkie krytyczne uwagi o bagatelizowaniu poważnej problematyki, o niezbędności uwzględniania w tej ustawie takich a nie innych treści oraz o zasadach prawidłowej legislacji. Po prostu chcę zwrócić uwagę na pewien występujący w mojej ocenie trend. I z rozrzewnieniem wspominam czasy, w których z pamięci potrafiłem wymienić uprawnienia policjanta określone w art. 15 czy choćby przypadki użycia broni palnej.

W zakresie uprawnień, o których mowa w niniejszym felietonie warto jeszcze poruszyć jedną kwestię. Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku orzekł o niezgodności z Konstytucją RP również niektórych aktów normatywnych dotyczących innych formacji i służb bezpieczeństwa wewnętrznego, jak również w zakresie przeszukania osoby – Kodeksu postępowania karnego. Bazując na tym rozstrzygnięciu zdecydowano się, oprócz dokonania zmian w ustawie o Policji, na zawarcie m. in. w ustawie o Straży Granicznej (art. 11aa–11ad), ustawie o strażach gminnych (art. 12 ust. 1c–1q), ustawie o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych (art. 17 ust. 1 pkt 10, 16 i 17 oraz art. 17a–17d), ustawie o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (art. 23a–23d), ustawie o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (art. 44a), ustawie o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (art. 14aa–14ad) oraz ustawie o Służbie Ochrony Państwa (art. 21a, art. 23, art. 26) podobnie lub tożsamo do policyjnych brzmiących uregulowań o kontroli osobistej lub sprawdzeniu prewencyjnym. W praktyce w każdym z nich znajdują się te same sformułowania i ten sam obszerny opis procedury wykonywania czynności. Na tym tle w oczy rzuca się prostota poprawionego brzmienia art. 227 Kodeksu postępowania karnego: przeszukanie lub zatrzymanie rzeczy powinno być dokonane zgodnie z celem tej czynności, z zachowaniem umiaru, oraz w granicach niezbędnych dla osiągnięcia celu tych czynności przy zachowaniu należytej staranności, w poszanowaniu prywatności i godności osób, których ta czynność dotyczy, oraz bez wyrządzania niepotrzebnych szkód i dolegliwości oraz proponowany kształt zmiany podważonego przez Trybunał Konstytucyjny art. 219 par. 2: w celu znalezienia rzeczy wymienionych w par. 1 i pod warunkiem określonym w tym przepisie oraz z uwzględnieniem zasad i granic określonych w art. 227 można też dokonać przeszukania osoby, jej odzieży i podręcznych przedmiotów[8].

Od wielu lat, wśród osób zorientowanych w problematyce, słyszy się o ewentualności rozważenia tworzenia ustaw zagadnieniowych, czyli poświęconych jednemu obszarowi funkcjonowania różnych podmiotów bezpieczeństwa wewnętrznego. Przykładowo mogła by powstać jedna ustawa dla wszystkich formacji dotycząca pragmatyki służbowej lub jedna dla procedury prowadzenia postępowania dyscyplinarnego. Najlepszym przykładem takiego aktu normatywnego jest ustawa o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej, nie pozbawiona ułomności ale pozwalająca łączyć uprawnienia i obowiązki wszystkich (i to z różnych resortów) podmiotów uprawnionych w kraju. Pewnym przykładem są także rozwiązania dotyczące zaopatrzenia emerytalnego. To czego nie udało się zrobić z projektem ustawy o czynnościach operacyjno–rozpoznawczych, być może zadziałało by przy pracach nad hipotetyczną regulacją dotyczącą wybranych uprawnień funkcjonariuszy formacji i służb bezpieczeństwa wewnętrznego – oczywiście przy uwzględnieniu specyfiki wykonywania zadań dla każdej z nich i przy zapewnieniu poszanowania praw człowieka. Z pewnością pomogło by to w uporządkowaniu kwestii dokumentów sporządzanych przez funkcjonariuszy, nie raz przecież współdziałających ze sobą. W chwili obecnej wzór protokołu z dokonania kontroli osobistej przez policjanta, różni się znacząco od wzoru protokołu z takiej kontroli, w sytuacji gdy prowadzi ją funkcjonariusz Straży Granicznej[9]. Niezależnie od utrudnienia prowadzenia wspólnych działań, to jeszcze może to powodować chwilę zastanowienia u obywatela poddanego – w jego mniemaniu – niezwykle podobnym czynnościom.

Dla czytelności tekstu, celowo zrezygnowano z podawania publikatorów części przytoczonych aktów prawnych.

Akademia Sztuki Wojennej

[1] Mowa o ustawie z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2399). Tekst jednolity ustawy o Policji ostatnio opublikowany został w Dz.U. z 2019 poz. 161.

[2] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r. do sprawy sygn. akt K 17/14 (Dz.U. poz. 2405).

[3] Można założyć, że policjanci wydadzą takiej osobie polecenie odstąpienia od zgromadzenia i udania się w określonym kierunku lub nabiorą uzasadnionego przypuszczenia posiadania przez tą osobę broni lub innych niebezpiecznych przedmiotów. W takim przypadku powinni oni przystąpić do przeprowadzenia kontroli osobistej, w ramach której, zgodnie z art. 15d ust. 8 ustawy o Policji osoba kontrolowana jest obowiązana umożliwić policjantom dokonanie tej czynności. W sytuacji odmowy lub utrudniania kontroli osobistej do rozważenia pozostanie zastosowanie – na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 3 – zatrzymania takiej osoby, jako stwarzającej w sposób oczywisty bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego. Przypadki tego typu wymagają jednak poszerzonej analizy prawnej.

[4] M. Michalska–Będziejewska, Zmiany w art. 15 ustawy o Policji, „Policja 997” 2019, luty 2019, s. 47.

[5] Dz.U. z 2019 poz. 904.

[6] Chodzi o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 września 2015 r. w sprawie postępowania przy wykonywaniu niektórych uprawnień policjantów (Dz.U. z 2015 poz. 1565). Podstawą do uchylenia był art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 poz. 106).

[7] Por. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 lipca 2006 r. w sprawie wydawania osobom poleceń określonego zachowania się, legitymowania, zatrzymywania, przeszukania, kontroli osobistej, przeglądania bagaży i sprawdzania ładunku oraz obserwowania i rejestrowania zdarzeń przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz.U. Nr 142 poz. 1014) oraz podobne rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2005 r. dotyczące funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz.U. Nr 86 poz. 733).

[8] Projekt tekstu zawarty na stronie internetowej: https://orka.sejm.gov.pl/proc8.nsf/ustawy/3134_u.htm [dostęp: 30 VII 2019 r.].

[9] Por. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 lutego 2019 r. w sprawie wzoru protokołu z kontroli osobistej oraz wzoru protokołu przeglądania zawartości bagaży lub sprawdzania ładunków w portach i na dworcach oraz w środkach komunikacji lotniczej, drogowej, kolejowej i wodnej, Dz.U. poz. 359.