Polityka handlowa Unii Europejskiej w dobie upadku ładu neoliberalnego – W stronę autonomii strategicznej

Polityka handlowa Unii Europejskiej w dobie upadku ładu neoliberalnego – W stronę autonomii strategicznej

Conajmniej od 2016 roku Wspólna Polityka Handlowa doświadcza przemian, których głębia skłania niektórych autorów do posługiwania się pojęciem „zmiana paradygmatu” [1]. Charakter tej przyspieszonej ewolucji istotnie nie sprowadza się jedynie do podejmowanych środków, bo tkwi ona również w świadomości europejskich decydentów, co pokazują wymownie przygotowywane przez Komisję dokumenty koncepcyjne. Europejski Zielony Ład jest z nich wszystkich najbardziej przełomowy i wszechstronny, choć o polityce handlowej jako takiej nie wspomina w ogóle. On odpowiada raczej ściśle na wyzwania związane ze zmianą klimatu, a kluczowym pojęciem pojawiającym się na jego kartach jest gospodarka o obiegu zamkniętym [2]. Dzieckiem Zielonego Ładu jest nowa strategia Wspólnej Polityki Rolnej Od pola do stołu, która rozwija koncepcję obiegu zamkniętego w zakresie sektora rolnego. Żywność przestaje być postrzegana jako jedna z gałęzi handlu międzynarodowego, zaś przesuwa się do kategorii surowców strategicznych [3], praw człowieka i dóbr kulturowych [4]. Na pierwszy plan wysuwa się będąca niejako skutkiem ubocznym ochrony środowiska suwerenność żywnościowa [5]. Wyciągnięty z Zielonego Ładu postulat gospodarki o obiegu zamkniętym przybiera w praktyce postać skrócenia łańcuchów produkcji, do których dojdzie w konsekwencji ochrony bioróżnorodności i promocji małych gospodarstw rolnych. Ten postulat to docelowo aż 10% rocznych wydatków w ramach nowych Wieloletnich Ram Finansowych [6]. Za główny miernik poprawy sytuacji europejskich rolników przyjęto odsetek małych gospodarstw uczestniczących w krótkich łańcuchach dostaw, a więc produkujących na potrzeby lokalne [7]. Bez wątpienia na podejściu takim ucierpieć muszą zagraniczni dostawcy.

Rolnictwo to już tradycyjny bastion europejskiego protekcjonizmu. Ten sektor stanowi jednak zaledwie wycinek rzeczonych zmian paradygmatycznych. Najobszerniejszym dokumentem określającym dalszy kierunek rozwoju Wspólnej Polityki Handlowej jest rzecz jasna nowa strategia handlu z 2021 r., forsująca postulat budowania „otwartej autonomii strategicznej”. Przymiotnik „otwarta” odnosi się do kontynuacji dotychczasowej filozofii europejskiej polityki handlowej, zwanej niekiedy paradygmatem neoliberalnym [8]. Ona sprowadza się w największym skrócie do pogłębiania liberalizacji wielostronnej i dwustronnej, oraz podwyższania standardów międzynarodowego handlu dzięki wysokiej pozycji Unii w światowych łańcuchach dostaw. UE ma dalej cieszyć się zaufaniem swoich licznych partnerów handlowych, jednak musi zarazem zwiększać swoją asertywność i odporność na kryzysy [9]. Autonomia strategiczna jest na kartach strategii wprost opisywana przy użyciu tychże postulatów charakterystycznych dla geoekonomicznego, a nawet nacjonalistycznego nurtu myślenia o stosunkach handlowych. Geoekonomiczna jest także wystosowana za takim postawieniem rzeczy argumentacja. Co do zasady poprawnie, choć nie zawsze dosłownie, zidentyfikowano takie problemy współczesnego handlu, jak zahamowanie lub przynajmniej głęboka przemiana charakteru globalizacji; wzrost tendencji protekcjonistycznych i nacjonalistycznych; widmo zbliżającej się katastrofy klimatycznej; czy wreszcie przesunięcie punktu ciężkości handlu światowego ku Azji i załamanie się instytucjonalnego ładu neoliberalnego. Nowy paradygmat to zatem odpowiedź na trudne czasy, czasy, w których dotychczasowe zajęcie komisarza ds. handlu – zawieranie umów preferencyjnych – nie wystarcza. Należy podjąć szereg działań w ramach polityki wewnętrznej, które uodpornią zależną przecież tak bardzo od swoich relacji handlowych Europę na globalne zawirowania.

Na wykształcenie się ujętego we wspomnianych dokumentach nowego podejścia miał wpływ szereg wydarzeń na przestrzeni pięciolecia 2016-2021. Były to chronologicznie: (1) wynik referendum brexitowego; (2) upływ umownego (spornego) terminu przyznania Chinom statusu gospodarki rynkowej; (3) nacjonalistyczna polityka handlowa Donalda Trumpa…; (4) …i spowodowany nią kryzys Organu Apelacyjnego WTO; wreszcie (5) pandemia COVID-19. 

Weźmy na przykład sprawę chińską, zawiłą, ale dobrze oddającą charakter przemian. Rozchodzi się konkretnie o metodologię obliczania wymierzonych w Chiny europejskich ceł antydumpingowych. W Państwo Środka wymierzona była zawsze większość z nich, a wysokość ceł na import chiński była średnio dwa razy większa, niż ceł nałożonych na innych partnerów handlowych [10]. Cło antydumpingowe oblicza się zawsze w odniesieniu do tzw. ceny normalnej (rynkowej), a więc ceny ekwiwalentnego towaru na rynku eksportera (ewentualnie kosztów jego produkcji w kraju eksportera powiększonych o rozsądny zysk). Jeśli cena normalna jest niższa, nakładane jest cło w wysokości opiewającej z zasady na marżę dumpingu, czyli różnicę między jedną a drugą wartością. Do tej pory UE korzystała ze specjalnej procedury nakładania ceł antydumpingowych na Chiny, w ramach której cenę normalną obliczano w odniesieniu do ceny nie na rynku chińskim, ale przewidywanej wartości lub ceny w warunkach gospodarki rynkowej państwa trzeciego [11]. Nie sięgano zatem po cenę na rynku eksportera (Chin), ale każdorazowo wyliczano cenę normalną w oparciu o skomplikowane badania porównawcze, co pozwalało siłą rzeczy na spory margines uznaniowości. Reguły WTO zezwalają na taką procedurę w odniesieniu do państw członkowskich nieposiadających statusu gospodarki rynkowej (Market Economy Status – MES). W 2016 roku zakończył się jednak 15-letni okres przejściowy, po którego upływie, zgodnie z niektórymi interpretacjami protokołu akcesyjnego Chin do WTO, MES należało niezwłocznie im przyznać [12]. To powodowało rzecz jasna wątpliwości po stronie europejskiej. Chińska gospodarka dalej odbiega od standardów rynkowych – Chiny słyną z manipulowania kursem swojej waluty i wysokiego wpływu władz politycznych na prywatną przedsiębiorczość. UE zdecydowała się zatem wypracować nowe stanowisko i zrezygnować z posługiwania się MES jako kryterium wyboru procedury nakładania ceł antydumpingowych. Chodziło o to, by uniknąć sporów prawnych z największym partnerem handlowym, a jednocześnie zachować jak najwięcej ze swobody gwarantowanej przez dotychczasowe status quo. Od 2018 roku wszyscy eksporterzy, niezależnie z którego państwa, poddawani są takiemu samemu postępowaniu. Komisja weryfikuje mianowicie, czy w danym sektorze na rynku eksportera nie dochodzi do znaczących zakłóceń rynkowych. Rozporządzenie definiuje je zaś dość szeroko, przez między innymi wpływ przedstawicieli politycznych w przedsiębiorstwach o znacznym udziale w tym rynku [13]. Tych kryteriów jest oczywiście więcej, zaś każdorazowo wystarczy udowodnienie jednego z nich [14]. Jeśli Komisja sprosta temu zadaniu, otwiera się droga do obliczania ceny normalnej analogicznie do ścieżki dawniej zarezerwowanej tylko dla państw bez MES. Zaznaczmy, że dla uniknięcia tej procedury nie wystarczy uczciwość przedsiębiorstwa-eksportera. Chodzi o ogólne reguły panujące w danym sektorze w państwie pochodzenia, które mają z kolei wpływ na koszty produkcji i finalną cenę. Przy takiej konstrukcji prawnej sytuacja chińskich eksporterów w praktyce się nie poprawia, jako że niemal każdy sektor chińskiej gospodarki podpada pod któreś z kryteriów znaczących zakłóceń. Zagrożeni dumpingiem przedsiębiorcy europejscy, którzy zwyczajowo wszczynają zawsze procedurę, są zachęcani do powoływania się na sporządzane przez Komisję raporty o gospodarkach poszczególnych partnerów handlowych. Komisja potem sama z tych raportów korzysta przy ustalaniu, czy dochodzi do znaczących zakłóceń rynkowych, czy nie. Uwagę zwraca całkowite przeniesienie ciężaru dowodu na KE [15], która odpowiada w ten sposób za każdy element procedury poza samym jej rozpoczęciem (choć formalnie i do tego ma prawo). Wcześniej to eksporter odpowiadał za udowadnianie, że jego działalność spełnia wszystkie kryteria rynkowości. Teraz to Komisja udowadnia, że rynek eksportera spełnia kryteria znaczących zakłóceń (a przypomnijmy, że wystarczy spełnienie choć jednego!).

Na skomplikowanych zagadnieniach dotyczących ochrony przed agresywnym eksporterem chińskim się rzecz jasna nie kończy. Autonomia strategiczna to także cła chroniące przed nadmiernym importem żelaza i aluminium, w związku z podtrzymanymi za prezydentury Bidena amerykańskimi cłami na te towary [16]. To także wprowadzony w 2019 roku screening inwestycji zagranicznych [17]. Czy choćby kłopotliwe dla brytyjskich producentów samochodów reguły pochodzenia wprowadzone w umowie handlowej z Wielką Brytanią, element walki o zagraniczny kapitał i miejsca pracy [18], które Unia postawiła sobie najwyraźniej za cel przechwycić.

Bezpośredni wpływ na kształt opublikowanej w 2021 roku nowej strategii handlu miało doświadczenie pandemii COVID-19, która pokazała kruchość międzynarodowego systemu handlowego. Podjęte przez UE środki zaradcze, mogą być z powodzeniem postrzegane jako jedne z najbardziej wyważonych i liberalnych wśród wszystkich globalnych potęg handlowych. Do listopada 2020 roku wszystkie decyzje protekcjonistyczne bezpośrednio powiązane z pandemią wprowadzono zaledwie dwie (restrykcje w eksporcie wyposażenia medycznego i opóźnienie negocjacji w sprawie umów handlowych z kilkoma partnerami) [19]. Nas jednak bardziej interesują zmiany perspektywiczne, mające w przyszłości zwiększyć odporność Europy na podobne zakłócenia światowych łańcuchów dostaw. Z przeprowadzonych wiosną 2020 roku konsultacji z europejskimi przedsiębiorcami wyłania się powtórzony w strategii postulat odporności (resilience), dywersyfikacji i skracania łańcuchów dostaw, zwiększania wolumenu produkcji rodzimej oraz zwiększania zapasów [20].  Ich wdrażanie obserwowaliśmy na przykład w lutym 2022 roku, kiedy zapowiedziano wielomiliardowy program wspierania europejskiej taniej produkcji na rzecz uniezależniania się od zagranicznych dostawców [21]. To z pewnością tylko jedna z płaszczyzn realizacji założeń dokumentów koncepcyjnych utrwalających nowy paradygmat. Kolejne międzynarodowe komplikacje takie jak wojna na Ukrainie zwiększają popyt na autonomię strategiczną do rozmiarów nieprzewidzianych nawet w nowej strategii handlu.

  1. A. Hervé, The European Trade Policy in the time of Covid-19: Adaptation or change of paradigm?, „European issues”, nr 581, Fondation Robert Schumann, 2021, s. 4.
  2. Komisja Europejska, Europejski Zielony Ład, https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:b828d165-1c22- 11ea-8c1f-01aa75ed71a1.0016.02/DOC_1&format=PDF [dostęp: 31.08.2022], s. 8-11.
  3. T. Emiliani, Food Security Promotion in Times of Climate Change and COVID-19: A Battle of Narratives Shaping a Fragmented EU Policy Action?, „Call for Papers on Geopolitics & Values: what is the real power of the EU?”, vol. 39, Institute of European Democrats, Bruksela 2020, https://www.iedonline.eu/publications/2020/geopolitics-values/food- security-promotion-in-times-of-climate-change-and-covid-19-a-battle-of-narratives-shaping-a-fragmented-eu-policy- action-emiliani [dostęp: 27.07.2022], s. 4-5.
  4. J. Duncan, M. Rivera-Ferre, P. Claeys, The importance of Food Sovereignty for the Farm to Fork strategy and the New Green Deal. Insights and limits of the SAM and SAPEA reports, Wageningen University & Research, Wageningen 2020, https://www.researchgate.net/publication/342381291_The_importance_of_Food_Sovereignty_for_the_Farm_to_Fork_strategy_and_the_New_Green_Deal_Insights_and_limits_of_the_SAM_and_SAPEA_reports_1 [dostęp: 26.10.2022], s. 2.
  5. T. Emiliani, Food Security Promotion in Times of Climate Change and COVID-19…, op. cit., s. 5.
  6. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r., https://eur- lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2021.435.01.0001.01.ENG [dostęp: 12.09.2022], s. 2.
  7. Tamże, s. 120.
  8. T. Jacobs, The Hegemonic Politics of Strategic Autonomyand Resilience: COVID 19 and the Dislocation of EU Trade Policy, „JCMS: Journal of Common Market Studies”, 2022, https://doi.org/10.1111/jcms.13348 [dostęp: 12.09.2022] s. 9.
  9. Komisja Europejska, Przegląd polityki handlowej – otwarta, zrównoważona i asertywna polityka handlowa, Bruksela 2021, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX:52021DC0066 [dostęp: 20.07.2022], s. 5.
  10. M. Czermińska, Wspólna Polityka Handlowa Unii Europejskiej. Znaczenie dla ochrony jednolitego rynku wewnętrznego i międzynarodowego bezpieczeństwa ekonomicznego, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2019, s. 179.
  11. Sh. Shadikhodjaev, Non-Market Economies, Significant Market Distortions, and the 2017 EU Anti-Dumping Amendment, „Journal of International Economic Law”, nr 21, Oxford 2018, s. 886.
  12. J. Skrzypczyńska, Status gospodarki rynkowej w polityce antydumpingowej Unii Europejskiej wobec Chin, „Studia Oeconomica Posnaniensia”, vol. 6, nr 1, Poznań 2018, s. 69.
  13. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/2321 z dnia 12 grudnia 2017 r., https://eur- lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX:32017R2321 [dostęp: 22.07.2022], art. 1(6a).
  14. Sh. Shadikhodjaev, Non-Market Economies, Significant Market Distortions…, op. cit. s. 896.
  15. Tamże. 
  16. Unia Europejska, European Union Announcement 31 October 2021, https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2021/october/tradoc_159891.pdf [dostęp: 15.05.2022]. 
  17. First Annual Report on the screening of foreign direct investments into the Union, https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2021/november/tradoc_159935.pdf [dostęp: 31.07.2022].
  18. A. Bennett, D. Vines, The EU–UK Trade and Cooperation Agreement: lessons learnt, „Oxford Review of Economic Policy”, Vol. 38, Nr 1, Oxford 2022, s. 74.
  19. V. Müller , P. Terem, Globalization of EU Trade Policy in the COVID- 19 Era, „SHS Web of Conferences”, vol. 92, 2021, https://www.shs- conferences.org/articles/shsconf/abs/2021/03/shsconf_glob20_01034/shsconf_glob20_01034.html [dostęp: 27.07.2022], s. 4.
  20. Komisja Europejska, A renewed trade policy for a stronger Europe Consultation Note, 2020, https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2020/june/tradoc_158779.pdf [dostęp: 12.09.2022], s. 3.
  21. S. Amaro, EU plans multi-billion euro boost for chip production to ease supply disruptions, „CNBS”, https://www.cnbc.com/2022/02/08/eu-plans-multi-billion-euro-boost-for-chip-production.html [dostęp: 12.09.2022].

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *

This site is protected by reCAPTCHA and the Google Privacy Policy and Terms of Service apply.