Posterunki Policji – dokąd zmierzamy w zarządzaniu formacją i organizacji działań w wymiarze lokalny

Policja jest głównym podmiotem gwarantującym bezpieczeństwo każdej lokalnej społeczności. Pełni także rolę kluczowego innowatora i kreatora działań w tym obszarze zagadnieniowym, a zarazem jest pierwszym responderem w przypadku wystąpienia zagrożenia – nie tylko w postaci zachowań przestępnych – ale także innych niebezpieczeństw, patologii i problemów. W tym zakresie, zgodnie z ustawą o Policji[1] formacja realizuje przedsięwzięcia administracyjno-porządkowe, dochodzeniowo-śledcze i operacyjno rozpoznawcze, przy logistycznym wsparciu wydzielonych, specjalistycznych służb. Zadania, w wielu obszarach, realizowane są prawidłowo co potwierdza statystyka przestępczości, są jednak zagadnienia wymagające zastanowienia się, dyskusji a w najbliższej przyszłości także głębokiej analizy. Zarządzanie i organizacja w Policji to poważne zagadnienia wymagające stałego monitorowania i profesjonalnego podejścia.

Decyzje strukturalne, dla przykładu dotyczące dyslokacji sił policyjnych, lokalizacji obiektów służbowych, tworzenia Posterunków Policji, komisariatów nie mogą być nacechowane politycznymi dyspozycjami. Powinny wynikać z analizy zagrożeń, uwzględniającej czynniki demograficzne, infrastrukturalne, środowiskowe i inne, które pozwolą na kompleksowe podejście do zadania zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom w każdej gminie, mieście, powiecie, województwie.

Odtwarzanie, wielkimi nakładami sił i środków, posterunków poddanych niedawno restrukturyzacji to pomysł dyskusyjny, szczególnie w obliczu poważnych problemów kadrowych i znaczących niedostatków sprzętowych. Reforma sieci posterunków polegała na łączeniu niewielkich, niewydolnych komórek organizacyjnych w większe organizmy (posterunki dla kilku gmin lub komisariaty) w wyniku profesjonalnych analiz i prac koncepcyjnych wzbogaconych w wielu regionach o spotkania z mieszkańcami, samorządem i policjantami. Na Mazowszu spotkania ze starostami, wójtami, burmistrzami odbywali komendant wojewódzki i/lub jego zastępca uzyskując, zwykle, konsensus wynikający z rzetelnego przedstawienia strategii dedykowania m.in. większych sił patrolowych na potrzeby mieszkańców. Działania reformatorskie uwzględniały także przedsięwzięcia wizerunkowe zmierzające do wyjaśnienia procesu reform i korzyści dla mieszkańców. W wymiarze kraju i odnosząc się do zarządzania całą formacją pierwsze miesiące i lata przynosiły pozytywne efekty, co oczywiście nie wykluczało korekt, zmian podjętych decyzji w województwach – zabrakło jednak czasu aby dokonać rzetelnej, całościowej oceny reformy.

Sprawa wydaje się aktualna i ważna, co potwierdzają publiczne wypowiedzi kierownictwa Policji, byłych polityków, dziennikarzy, związkowców i innych ekspertów.

Podejmując próbę „rozprawienia” się z mitami i niezrozumieniem tej tematyki, należy na wstępie zwrócić uwagę na kilka danych związanych ze stanem przestępczości – dla poprawności metodologicznej opisanych w ujęciu rocznym – rok 2017.

Przedsięwzięcia realizowane na rzecz lokalnych społeczności oraz w odniesieniu do podmiotów życia gospodarczego, a także administracji wydają się być nacechowane dość wysokim poziomem skuteczności i profesjonalizmu, mimo ograniczonych zasobów sprzętowych i ludzkich.

Warto zaznaczyć, że na przestrzeni ostatnich 15 lat przestępczość spadła o prawie 50%[2] i obecnie (dane za rok 2017) możemy odnotować liczbę 778 564 przestępstw ogółem, przy wysokim poziomie wykrywalności – 72,6%, który pozwolił na ustalenie 309 024 sprawców, z czego 9109 zostało tymczasowo aresztowanych. Znaczące spadki dotyczyły, w szczególności, kradzieży, kradzieży z włamaniem oraz przestępstw rozbójniczych, w tym z użyciem niebezpiecznych narzędzi, broni palnej i materiałów wybuchowych. W minionym roku odnotowano więcej zabójstw, zgwałceń, przestępstw narkotykowych i korupcyjnych oraz gospodarczych. Generalnie, poziom przestępczości był porównywalny z rokiem 2016 – wskaźnik dynamiki: 99,7%, co jest z jednej strony potwierdzeniem dobrego poziomu kontroli przestępczości, z drugiej zaś może świadczyć o trudnościach w dalszym ograniczaniu liczby zdarzeń. Jednocześnie należy pamiętać o „ciemnej” liczbie przestępstw – brak wiedzy Policji i Prokuratury o zdarzeniach przestępnych, co może wynikać z braku wiary niektórych obywateli w skuteczność organów ścigania, małej szkodliwości czynów, obaw przed sprawcami lub „wstydu” z powodu stania się ofiarą przestępstwa. Służby policyjne prowadzą rozpoznanie operacyjne i współpracują ze społeczeństwem co pozwala na realną ocenę stanu zagrożenia – prezentowane dane ze statystyki policyjno-prokuratorskiej nie odzwierciedlają w pełni stanu przestępczości w Polsce.

Rok 2017 pokazuje zahamowanie tendencji spadkowych i utrzymywanie się zagrożenia na poziomie roku 2016, a w niektórych województwach (Szczecin, Gdańsk, Białystok, Lublin, Kielce) identyfikujemy wzrost zagrożenia przestępczością, co jak należy sądzić, wymusi aktywizację Policji i innych podmiotów, w tym organów ochrony prawnej. Ważną informacją w zakresie bezpieczeństwa mieszkańców, a także w odniesieniu do lokowania inwestycji, rozwoju działalności biznesowej, budowy nowych siedzib ludzkich i instytucjonalnych jest zestawienie danych dotyczących zagrożenia przestępczością na 100 tys. mieszkańców – w Polsce wskaźnik ten wynosi 2 029,7 przestępstw (wszystkie kategorie przestępstw). Z tego punktu widzenia pewne obawy może rodzić sytuacja w aglomeracjach miejskich, co jest znaną prawidłowością, np.: Warszawa (2 689), Wrocław, (3 455), Katowice (4 028), Kraków (4 124).

Wydaje się jednak, że część tendencji wzrostowych zagrożenia w zakresie przestępczości kryminalnej, a co za tym idzie w odniesieniu do liczby wszystkich czynów przestępnych, wiąże się z nowymi regulacjami w zakresie niealimentacji. Wzrost skuteczności procesu wykrywczego oraz skala wszczętych postępowań o te przestępstwo, co jest wynikiem zmian w procedurze karnej, powoduje nieco zmieniony obraz zagrożeń w kraju jeżeli analizujemy dane agregujące wszystkie rodzaje przestępstw, mimo, że operujemy danymi prawdziwymi.

Ta sytuacja nie zmienia znacząco obrazu sytuacji w poszczególnych województwach ale należy pamiętać o wyżej poczynionym zastrzeżeniu.

Jednocześnie należy zauważyć, że na przestrzeni wspomnianych wyżej 15 lat, setki poważnych, zorganizowanych grup przestępczych, w tym o charakterze zbrojnym zostało rozbitych przez Centralne Biuro Śledcze Policji, ograniczając skalę najpoważniejszych przestępstw m.in. porachunkowych – zabójstw, uprowadzeń, porwań dla okupu, brania zakładników, uszczerbków na zdrowiu, niszczenia mienia etc… Szczególne sukcesy w zwalczaniu przestępczości zorganizowanej dotyczą obszaru przestępstw narkotykowych, handlu bronią i materiałami wybuchowymi, a także przestępczości ekonomicznej.

W roku 2017 w porównaniu do roku 2016 na podobnym poziomie utrzymywało się zagrożenie przestępczością kryminalną – dynamika zdarzeń: 99,5% z dobrymi efektami wykrywczymi – wskaźnik wykrycia o wartości 61,9%. Sytuacja braku pełnej skuteczności w zwalczaniu przestępczości kryminalnej mogła być obserwowana m.in. w województwach pomorskim, podlaskim, mazowieckim, zachodniopomorskim, podkarpackim i świętokrzyskim.

W Polsce na 100 tys. mieszkańców odnotowujemy 1272,8 przestępstw kryminalnych. Obserwujemy także, spadki w odniesieniu do kategorii zdarzeń najbardziej dolegliwych w odbiorze społecznym i powodujących obawy przed pokrzywdzeniem przestępstwem – rozboje, bójki i pobicia, kradzieże, kradzieże z włamaniem, kradzieże samochodu, niszczenie mienia, uszczerbek na zdrowiu – dynamika 87% i niska wykrywalność na poziomie 40% (rok 2017). Wydaje się, że największe problemy w tym zakresie występują w Warszawie, Gdańsku, Gorzowie Wlkp. i Białymstoku.

Zauważając pozytywne trendy w ograniczaniu zagrożeń należy mieć jednocześnie na uwadze zmianę profilu aktywności sprawców na terenie RP. W Polsce rośnie liczba przestępstw gospodarczych, w szczególności oszustw gospodarczych. Znacząco narasta również liczba przestępstw w cyberprzestrzeni mogących poważnie wpływać na każdego mieszkańca. W tym kontekście warto zapytać: w jakim kierunku zmierza Policja? Jak wygląda plan rozwoju formacji, strategia jej funkcjonowania w odniesieniu do struktury organizacyjnej i innych kluczowych aspektów, w szczególności nowych form przestępczości?

Polityka formacji w zakresie ograniczania liczby posterunków w latach 2010 – 2015 była, jak należy sądzić, pochodną zmian organizacyjnych trwających od roku 2009 i związanych z kryzysem finansowym obecnym także w naszym kraju. Poza wielkimi zagrożeniami, które niesie okres deficytu w gospodarce zawsze można identyfikować szanse, pozwalające doskonalić metody i techniki zarządzania organizacją – w tym wypadku największą umundurowaną i uzbrojoną formacją w kraju, która jest także największym pracodawcą w Polsce.

Szanse, prawidłowo zdiagnozowane w tamtym czasie dotyczyły między innymi: poprawy efektywności w zakresie gospodarowania flotą pojazdów, paliwami, środkami trwałymi, wieloma usługami wewnątrz Policji oraz w zakresie wydatków osobowych (bez ograniczenia uposażeń co stało się w wielu krajach UE!) i rzeczowych. Wiele prac analitycznych i odważnych wniosków stanowiących podstawę trudnych i niepopularnych decyzji kierownictwa Policji pozwoliło utrzymać finansowanie kluczowych obszarów funkcjonowania formacji, a także osiągnąć sukces zarządczy (skuteczne gospodarowanie w warunkach deficytu) i wyjątkowe efekty w zwalczaniu przestępczości oraz współpracy ze społeczeństwem, mierzone konkretnymi liczbami i poziomem zaufania społecznego.

Ważnym elementem, w podstawowym ujęciu, wyżej wskazanej problematyki, były prace nad skuteczną, efektywną organizacją służby patrolowo-interwencyjnej oraz optymalizacją rozmieszczenia jednostek/komórek organizacyjnych Policji. W tym miejscu należy wspomnieć o kilku liczbach dotyczących posterunków na przestrzeni ostatnich lat:

–822 Posterunki Policji w 2008 r.;

–692 Posterunki Policji na dzień 1 czerwca 2012 r., w tym 251 – posterunki, w których jest 5 etatów policyjnych – zaplanowano reorganizację kolejnych 277 posterunków w ciągu najbliższych lat[3];

–399 Posterunki Policji – stan na koniec 2015 r.[4];

-do października 2018 r. oddano 72 posterunki i planuje się oddać do roku 2020 kolejnych 28 – łącznie na nowo ma być powołanych 100 Posterunków Policji, ze zlikwidowanych ponad 400.

Badania, analizy i dyskusje w gronie kadry zarządzającej Policją prowadziły do wskazania podstawowych założeń reformy[5], m.in.:

-Poprawa organizacji służby prewencyjnej – więcej patroli i krótszy czas podjęcia interwencji; możliwość zapewnienia całodobowej służby patrolowo-interwencyjnej;

-Ograniczenie stanowisk kierowniczych (likwidacja wielu set stanowisk Kierownika Posterunku) i skierowanie policjantów do pracy bezpośrednio „na ulicy” – w praktyce także wcześniej kierownicy nierzadko realizowali służbę patrolową poza obowiązkami administracyjnymi i kierowniczymi;

-Zapewnienie optymalnej mobilności i skutecznego zarządzania Policją w wymiarze lokalnym – Komendant powiatowy powinien sprawniej zarządzać policjantami, skoncentrowanymi w silnych etatowo, wydolnych komórkach organizacyjnych (ograniczenie negatywnego wpływu zwolnień lekarskich, urlopów, szkoleń i innych przyczyn absencji); szansa na sprawne dowodzenie – zadania nie trafiały do rozproszonych jak wcześniej, przeważnie 5-10 etatowych posterunków obsadzonych zwykle przez 3-5 policjantów, tylko do Komisariatów Policji, przeważnie z obsadą powyżej 15 osób.

-Ograniczenie kosztów poprzez eliminację zbędnego zasobu lokalowego, łącz telefonicznych i łącz cyfrowych związanych z policyjnymi bazami danych i innych kosztów administrowania nieruchomościami;

-W każdej gminie gdzie wygaszano posterunek plan zakładał działania kompensacyjne – punkt przyjęć interesantów ze wskazaną godziną spotkań z mieszkańcami i możliwością umówienia się na rozmowę, czynność procesową (np. zawiadomienie o przestępstwie etc…), aktywizacja służby patrolowej i dzielnicowych oraz kontynuacja debat społecznych i profilaktyki kryminalnej;

-Spotkania z mieszkańcami i samorządem jako niezbędny element poprzedzający decyzje związane z reformą;

-Brak założenia likwidacji wszystkich posterunków – indywidualizacja decyzji na poziomie komendanta wojewódzkiego.

Dzisiaj ponownie wracamy do stanu rzeczy sprzed lat, a należy wspomnieć, że idea tworzenia Posterunków Policji po odzyskaniu niepodległości to szczególnie ważny element historii Policji Państwowej. Posterunek, Policja i polska administracja to strażnicy polskiej państwowości i utrzymania bezpieczeństwa w niebezpiecznych czasach międzywojnia. Lata 1944 – 1989, związane z funkcjonowaniem w warunkach ograniczonej suwerenności i dyktatu Związku Sowieckiego, to czas realizacji przez milicjantów z posterunków, czynności w związku z zagrożeniami dla społeczności lokalnych, pozbawionych, generalnie, dostępu do telefonu, z ograniczeniami w zakresie możliwości przemieszczania się – braki w środkach komunikacji publicznej i prywatnej. Warto zauważyć także zadania milicjantów z ówczesnych posterunków związane z kontrolą społeczeństwa właściwą dla władzy komunistycznej, szczególnie w pierwszych kilkunastu latach PRL.

Wobec powyższego należy postawić pytanie – czy te rozwiązania – model sprzed niemalże 100 lat, wzmocniony faktycznie i ideowo w czasie PRL, powinien być dzisiaj preferowany, finansowany przez państwo i samorząd, mimo wielu braków w innych obszarach, poczynając od uposażeń policjantów, poprzez wynagrodzenia pracowników Policji a kończąc na sprzęcie policyjnym, flocie pojazdów i braku mechanizmów innowacyjności w formacji?

Głosy obecne w publicznym dyskursie wskazują, że budowa kolejnych posterunków to przybliżenie Policji obywatelowi, gdy de facto stanowi rozproszenie sił policyjnych, brak możliwości obsady stanowisk w tych komórkach organizacyjnych i właściwej organizacji służby patrolowej i interwencyjnej. Preferowane godziny funkcjonowania posterunków: 8.00 – 16.00, w połączeniu z ograniczeniem możliwości zarządzania zasobami ludzkimi (wspomniane rozproszenie sił), w bardzo wielu miejscach nie pozwala na skuteczne interweniowanie w godzinach wieczornych i nocnych. Obserwujemy zaburzenie procesu zarządzania formacją w lokalnym wymiarze – mniejszą mobilność, brak możliwości całodobowej obsługi zdarzeń, potencjalne zaburzenie bezstronności rozstrzygnięć policyjnych, niesterowalne małe komórki lub pojedyncze stanowiska dedykowane pracy wykrywczej etc…. Jeżeli dodamy do tego niepotrzebne wydatki na łącza i budynki oraz ograniczenie nadzoru nad policjantami to taki model kierowania formacją w powiatach i gminach nie wydaje się optymalny.

Słysząc głosy niektórych polityków o „przywracaniu Policji społeczeństwu” należy postawić pytanie: czym były aktywności realizowane z wielkim zaangażowaniem w minionych latach (do 2015 roku), w sposób szczególny adresowane do mieszkańców – system debat społecznych, Rządowy program „Razem bezpieczniej”, Program Komendy Głównej „Profilaktyka a Ty”, wzmacnianie służby dzielnicowych i służby ruchu drogowego, bliska współpraca z samorządem terytorialnym i bezpośrednio z mieszkańcami oraz wiele innych działań, także codziennych, związanych z paradygmatem Policji pro-społecznej i pro-aktywnej?

Szczególne inwestowanie w ponowne uruchomienie posterunków w obliczu dysponowania przez obywateli, także mniejszych miejscowości pojazdami, telefonami komórkowymi, dostępem do Internetu oraz możliwościami kontaktu, spotkania z policjantami, w tym dzielnicowymi, wydaje się wątpliwe. Jednocześnie należy zauważyć wzrost poziomu świadomości prawnej oraz zainteresowania własnym bezpieczeństwem ze strony mieszkańców, a także dobry poziom kontroli zagrożeń przez państwo i wysoki poziom społecznego poczucia bezpieczeństwa.

Wskazywanie wątpliwości, problemów w kontekście decyzji o odtwarzaniu zreorganizowanych wcześniej posterunków, nie wiąże się z propozycją realizacji koncepcji „Policji na telefon”, co podnosili krytycy reformy sieci posterunków – nigdy takie rozważania, taki kierunek zmian nie były obecne w działaniach zarządczych formacji. Policjanci mieli być rzeczywiście bliżej obywateli patrolując w większym wymiarze tereny gmin. „Na telefon” w naszym kraju działają inne służby np. ratownictwo medyczne i straż pożarna, czekając na zgłoszenie i podejmując dopiero wtedy reakcję. Policjanci są stale w służbie, wśród ludzi, gotowi do interwencji, udzielenia pomocy i wsparcia mieszkańców. Można zaryzykować twierdzenie, że średnio na dobę policjantów w służbie patrolowej, patrolowo-interwencyjnej i obchodowej było więcej w roku 2015 niż obecnie!

Wskazane problemy mają szczególne znaczenie w obliczu niedofinansowania Policji, braku wielu tysięcy policjantów w służbie i rosnących, słusznych oczekiwań mieszkańców związanych z potrzebą szybkiej interwencji wobec zgłoszonego zagrożenia, przestępstwa, a także w zakresie profesjonalnej pracy wykrywczej.

Taki stan rzeczy daleki jest również, jak się wydaje, od nowoczesnych trendów rozwoju praktyki policyjnej, np.: predictive policing – komputerowe prognozowanie, diagnozowanie[6], metody rozwiązywania problemów kryminalnych (np. SARA)[7], innowacje, aplikacje ułatwiające zdalny kontakt pokrzywdzonych i świadków z Policją, usługi realizowane w cyberprzestrzeni i konieczność orientowania się na jakość. Jeżeli dodamy do tak wyrażonej oceny wyżej przedstawioną diagnozę zagrożeń – trendy związane z narastającą przestępczością gospodarczą, oszustwami i groźnymi zachowaniami przestępnymi w cyberprzestrzeni – to polska Policja powinna na nowo określić kierunek swojego rozwoju, zawsze pamiętając o nadrzędnym celu – dobru obywateli.

Koncepcje strategiczne dotyczące Policji powinny uwzględniać nowe zagrożenia i światowe trendy rozwojowe w pracy policyjnej, odrzucając angażowanie sił i środków, w tym finansowych do wypełniania dyspozycji nieuzasadnionych praktyką policyjną i potrzebami społecznymi. Mając na względzie cywilny nadzór nad formacją zawsze należy pamiętać o obowiązku uzgodnienia wszelkich rozwiązań strategicznych z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych. Policja powinna redukować ryzyko braku innowacyjności i ograniczenia efektywności działań na rzecz bezpieczeństwa wewnętrznego, w szczególności w kontekście troski o lokalne społeczności.

Nie należy jednocześnie, planować ograniczania liczby posterunków, także w obliczu poczynionych inwestycji, a jedynie można wskazać na postulat mądrego, skutecznego zarządzania formacją, uwzględniającego prowadzenie niezależnych (bez emocji, bez presji z zewnątrz) analiz, badań w celu podejmowania decyzji optymalizujących koszty funkcjonowania Policji, strukturę i zadania, zawsze mając na względzie bezpieczeństwo obywateli.

Wydaje się, że doskonalenie Policji i jej struktur musi wiązać się ze znaczącym dofinansowaniem formacji, w szczególności na potrzeby zwiększenia uposażeń policjantów, dbając o inne aspekty motywacyjne oraz wprowadzając mechanizmy awansu poziomego w celu utrzymania w służbie, na podstawowych stanowiskach, doświadczonych funkcjonariuszy – dzielnicowych, patrolowców, detektywów etc…

Za niezbędne należy uznać także, stałe budowanie zaufania do Policji, szacunku do kompetencji i profesjonalizmu jej funkcjonariuszy oraz wzmacnianie pozycji formacji, zapewniając rzeczywistą apolityczność i stabilność formacji.

[1]Ustawa o Policji, Dz.U. 1990 Nr 30, poz. 179 ze zm.

[2]W roku 2003 Policja zanotowała łącznie 1.466.643 przestępstw (wzrost o 4,4 % w stosunku do roku 2002), w tym 1.101.387 ( wzrost o 1,6 %) o charakterze kryminalnym oraz 147.658 ( wzrost o 34,6 % ) o charakterze gospodarczym. Ściganiem karnym objęto o 0,9 % więcej podejrzanych ( 557.224). Wskaźnik wykrywalności przestępstw zwiększył się o 0,3 % i wyniósł 55,2 %. Wykryto 815.824 p-stw.

[3] Żródło: Gazeta Policja 997 z 2012 nr 89 https://www.gazeta.policja.pl/997/archiwum-1/2012/numer-89-082012/79694,Reorganizacja-sieci-posterunkow.html

[4]https://pl.wikipedia.org/wiki/Policja_(Polska)#Posterunki

[5]Por. Reorganizacja sieci posterunków, Gazeta Policja 997 z 2012 nr 89

[6]Predictive policing. The Role of Crime Forecasting in Law Enforcement Operations, Rand Corp. 2013 Źródło: https://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/research_reports/RR200/RR233/RAND_RR233.sum.pdf (dostęp: 2018.10.28) Por. https://www.komputerswiat.pl/artykuly/redakcyjne/predictive-policing-czy-policjanci-zostana-jasnowidzami/j85w1x7 (dostęp: 2018.10.28)

[7]<!– @page { size: 21.59cm 27.94cm; margin-left: 3.18cm; margin-right: 3.18cm; margin-top: 2.54cm; margin-bottom: 2.54cm } P { margin-bottom: 0.21cm } –> Łojek. K., Metodyka rozwiązywania problemów kryminalnych, Szczytno 2008, s.24