Problemy kadrowe Policji – lampka kontrolna czy czerwone światło?

Te refleksje na temat ograniczonych rezerw osobowych formacji bezpieczeństwa wewnętrznego w sytuacji poważnych wyzwań niech będą inspiracją do poważnego zastanowienia i odpowiednich analiz.

W miesiącach listopadzie i grudniu 2018 roku resort spraw wewnętrznych i administracji stanął twarzą w twarz wobec problemów kadrowych Policji oraz innych podległych formacji. Trudności te wynikały po części ze złożoności podejmowanych zadań (m. in. zabezpieczenie Święta Zmarłych, Święta Niepodległości, obrad Szczytu Klimatycznego), lecz przede wszystkim z aktualnej liczby wakatów oraz nieformalnej akcji protestacyjnej funkcjonariuszy, zmierzających do poprawienia warunków płacowych i emerytalnych pełnionej służby. Ostatecznie, kryzys związany z masowym uzyskiwaniem zwolnień lekarskich został zażegnany, natomiast Policja oraz Służba Ochrony Państwa uzyskały pomoc żołnierzy Żandarmerii Wojskowej oraz pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej[1]. Bezpieczeństwo i porządek publiczny zostały zachowane a wprowadzony pierwszy stopień zagrożenia terrorystycznego „Alfa” nie uległ zmianie. Czy to jednak znaczy, że nic się nie stało?

Policja posiada duże doświadczenie w utrzymywaniu i przywracaniu bezpieczeństwa i porządku publicznego, jak również w zapewnieniu bezpieczeństwa podczas imprez masowych, zgromadzeń publicznych oraz innych wydarzeń o charakterze masowym. Dodatkowo, współdziałanie Policji w tym zakresie z Żandarmerią Wojskową i Siłami Zbrojnymi RP, pomimo pewnych braków formalnych i technicznych (choćby w zakresie łączności) zostało wiele razy praktycznie przećwiczone a skala zaangażowania wojskowego w niektórych sytuacjach była dosyć poważna, np. do zadań związanych z turniejem finałowym UEFA „EURO 2012” użyto prawe 4100 żołnierzy, w tym 1180 z Żandarmerii Wojskowej do zadań prewencyjnych, a w związku z ochroną wizyty Papieża Franciszka w roku 2016 około 2000 żołnierzy[2]. Poza tym Żandarmeria Wojskowa w ostatnich latach wielokrotnie udzielała pomocy Policji w związku z zagrożeniem terrorystycznym lub przy zabezpieczeniu zgromadzeń publicznych.

Oceniając niewątpliwie jako pozytywne wsparcie ze strony wojska, należy zauważyć, że podstawowym zadaniem Sił Zbrojnych RP jest ochrona niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnienie bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic (art. 26 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), co raczej wskazuje na priorytetowe podchodzenie do przeciwdziałania ewentualnym militarnym niebezpieczeństwom o charakterze zewnętrznym. Wykorzystanie wojska do innych celów jest oczywiście wskazane i ogólnie przyjęte, może jednak nastąpić dopiero w przypadku braku zagrożenia militarnego i przy jednoczesnej stwierdzonej lub wysoce prawdopodobnej niewydolności formacji bezpieczeństwa wewnętrznego co do zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego (również w zakresie technicznym, np. w związku z koniecznością likwidacji skażenia chemicznego lub strącenia statku powietrznego). Tak funkcjonujący system w demokratycznym państwie prawa jest zrozumiały – i co ważniejsze – potwierdzony brzmieniem szeregu przepisów o randze ustawowej, dodatkowo wprowadzających konieczność wypełnienia określonych wymogów oraz odrębne procedury użycia pododdziałów Sił Zbrojnych RP lub żołnierzy Żandarmerii Wojskowej (np. ustawa o Policji, ustawa o działaniach antyterrorystycznych, ustawa o stanie wyjątkowym).

Analizując powyższe, należy stwierdzić, że udzielenie pomocy Policji i Służbie Ochrony Państwa (SOP) w listopadzie i grudniu 2018 roku musiało wiązać się z rozpoznanymi jako niewystarczające lub mogącymi się okazać jako niewystarczające możliwościami użycia sił Policji (w tym oddziałów i pododdziałów Policji) oraz sił SOP. Jak wspomniano powyżej, niewątpliwą rolę w takiej ocenie miała niełatwa sytuacja kadrowa Policji, z oscylującą koło 5000 liczbą wakatów i pogłębiającym się kryzysem braku chętnych do służby, jak również zapewne nieznana bliżej opinii publicznej analiza zagrożeń, w tym tych o podłożu terrorystycznym. Można założyć, że oprócz tych elementów, w przyszłości na poziom wypełniania zadań przez Policję na danym obszarze wpływ mogą mieć: potrzeba wykorzystania sił i środków policyjnych na innym obszarze – do likwidacji zagrożeń, które wcześniej uznano za priorytetowe; przemęczenie pododdziałów Policji w związku ze zbyt długim intensywnym prowadzeniem działań; konieczność wyłączenia większej liczby policjantów z czynności (np. w związku z chorobami zakaźnymi, zatruciami, skażeniem, napromieniowaniem) lub ponowne zakłócenia w pracy policjantów wynikające z przyczyn pracowniczych. W każdym z tych przypadków może dojść do konieczności udzielenia Policji pomocy przez inne formacje bezpieczeństwa wewnętrznego lub Siły Zbrojne RP.

Niewątpliwie poważne znaczenie dla podjęcia decyzji o wsparciu Policji będą miały również rodzaj oraz skala zagrożenia. W Polsce nie jest wykluczone wystąpienie katastrof naturalnych lub awarii technicznych, mogących skutkować poważnym naruszeniem bezpieczeństwa ludzi – wybuchem paniki, chaosem na trasach komunikacyjnych, plądrowaniem sklepów i magazynów. Pomimo minimalnego poziomu niebezpieczeństwa atakami terrorystycznymi, zagrożenie to jest zawsze aktualne i zależne tak naprawdę od inicjatywy i kreatywności terrorystów. Niedawne blokady rolnicze autostrady A 2 oraz jednej z tras szybkiego ruchu, przeprowadzone przez niewielkie grupy niezadowolonych ze swojej sytuacji ekonomicznej osób, mogły dać wyobrażenie o możliwej skali problemu, w sytuacji masowości tego typu zachowań. Wystarczy zresztą spojrzeć na niedawne zamieszki we Francji wywołane protestem „żółtych kamizelek”, których skala skłoniła rząd francuski do rozważania wprowadzenia w tym państwie stanu wyjątkowego. Typów zagrożeń i rodzajów „czarnych scenariuszy” jest oczywiście znacznie więcej.

Tylko w idealistycznym patrzeniu na funkcjonowanie państwa formacja policyjna powinna sobie radzić z każdym wyzwaniem za pomocą sił własnych. Posiadane z reguły ograniczenia finansowe oraz radzenie sobie ze „zwykłym” poziomem zagrożeń, nie wymuszają takiej rozbudowy tej instytucji. Natomiast w przypadku pojawienia się szczególnych niebezpieczeństw, policja w większości państw może legalnie otrzymać wsparcie od innych formacji bezpieczeństwa wewnętrznego lub ostatecznie sił zbrojnych. Prawdziwy problem może pojawić się w sytuacji równoczesnego wystąpienia poważnych zagrożeń o charakterze wewnętrznym, wyczerpania sił formacji cywilnych, jak i zewnętrznym – co z założenia będzie odciągało wojsko od możliwości udzielenia im pomocy. Również w polskich regulacjach prawnych funkcjonuje zwrot o konieczności ciągłego zapewnienia – przy ewentualnym udzielaniu wsparcia Policji przez Siły Zbrojne RP – przede wszystkim możliwości wykonywania przez wojsko zadań konstytucyjnych (np. art. 11 ust. 2 ustawy o stanie wyjątkowym), co jednoznacznie powinno być rozumiane przez pryzmat traktowania jako zadania priorytetowego ochrony państwa przed zagrożeniem zewnętrznym o charakterze militarnym. Warto pamiętać, że sformułowanie to dotyczy również Żandarmerii Wojskowej, jako formacji wchodzącej w skład Sił Zbrojnych RP. W tym kontekście – wystąpienia szczególnych zagrożeń oraz braku zdolności udzielenia wystarczającego wsparcia przez wojsko – pojawia się pytanie o możliwości zwiększenia faktycznego stanu osobowego Policji w sytuacji poważnych wyzwań?

W ocenie piszącego te słowa, Policja, lecz nie tylko ta formacja, nie posiada wypracowanych mechanizmów uaktywnienia rezerw ludzkich w przypadku konieczności realizacji zadań wykraczających poza „zwykły” poziom zagrożeń, lecz nie powodujących wprowadzenia niektórych unormowań nadzwyczajnych. Można wręcz w ogóle zastanowić się, czy i w jakiej wielkości Policja takie rezerwy posiada np. na wypadek militaryzacji? Przeprowadzane w ciągu kilku ostatnich lat ćwiczenia w powoływaniu rezerwistów wskazują, że rozwiązania tego typu istnieją, choć z pewnością nie dotyczą choćby wszystkich byłych funkcjonariuszy tej formacji. Militaryzacja Policji (jak również np. Straży Granicznej lub Służby Ochrony Państwa) może zostać zresztą przeprowadzona jedynie w przypadku ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, bądź w razie wprowadzenia stanu wyjątkowego na całym terytorium Polski (o czym mówi art. 174 ust. 1 i ust. 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej[3]). Wynika z tego, że zastosowanie stanu klęski żywiołowej lub stanu wyjątkowego na części terytorium państwa nie wywoła możliwości powołania do służby w jednostkach zmilitaryzowanych osób do niej przeznaczonych, czym zwiększono by i w takich sytuacjach stan liczebny tych formacji. Przemyślenie to jest ważne dla decydentów, od których może zależeć wprowadzenie stanów nadzwyczajnych w przypadku wystąpienia szczególnych zagrożeń a przy chęci zwiększenia zdolności Policji i innych formacji do podejmowania stosownej reakcji. W kontekście militaryzacji przywołanych wcześniej formacji zastanawiąjące jest zresztą podejście ustawodawcy do uprawnień osób powołanych do nich do pełnienia służby. W przypadku ustawy o Służbie Ochrony Państwa przepisy ściśle regulują, że osoby przybyłe w celu uzupełnienia potrzeb osobowych, które otrzymały przydziały organizacyjno-mobilizacyjne na stanowiska przewidziane dla funkcjonariuszy, uzyskują kompetencje, o których mowa w art. 21 (podstawowe uprawnienia funkcjonariusza SOP) i art. 37 (użycie lub wykorzystanie środków przymusu bezpośredniego i broni palnej) tej ustawy[4].Ustawa o Policji oraz ustawa o Straży Granicznej nie odnoszą się do tej materii, przez co nie do końca wiadomo czy osobie pełniącej służbę w takiej jednostce zmilitaryzowanej będą przysługiwały stosowne kompetencje funkcjonariuszy, niezbędne przecież do wykonywania nawet prostych działań ochronnych.

Z pewnością sposobem na rozwiązanie hipotetycznych problemów kadrowych Policji w sytuacji szczególnych wyzwań nie będzie stworzenie odrębnych formacji rezerwowych, opartych na przykład o byłych funkcjonariuszy lub rezerwistów wojskowych. Tego typu ewentualne propozycje powinny być poprzedzone szerokimi analizami, konsultacjami i przemyślanymi projektami zmian w prawie. Wydaje się jednak, że jeszcze zbyt silne jest w społeczeństwie odium Ochotniczej Rezerwy Milicji Obywatelskiej lub Rezerwowych Oddziałów Milicji Obywatelskiej, jako formacji kojarzonych z represyjnymi działaniami władzy przeciwko wolnościom obywatelskim. Nota bene do czynności związanych z przywróceniem porządku publicznego prawo PRL-u przewidywało skoszarowanie a nawet użycie sformowanych w pododdziały zwarte takich podmiotów jak Straż Pocztowa czy Straż Leśna[5]. Polska nie wykreowała również podmiotu typu żandarmeryjnego, na wzór niektórych tego typu formacji w państwach zachodnich, który łączył by uprawnienia policyjne z organizacją wojskową, stanowiąc wsparcie w zapewnianiu bezpieczeństwa i porządku publicznego dla Policji. Prowadzone w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku prace planistyczne w tym zakresie nie przyniosły żadnego wymiernego skutku, natomiast w roku 2001 ostatecznie pożegnano się z Nadwiślańskimi Jednostkami Wojskowymi. Od tego czasu znacznie wzrosła liczba odrębnych trybów użycia Sił Zbrojnych i Żandarmerii Wojskowej do udzielenia pomocy Policji, Straży Granicznej a ostatecznie również i SOP. Także zakres zadań Żandarmerii Wojskowej stopniowo ulega rozszerzeniu, aktualnie uwzględniając m. in. działania antyterrorystyczne i ochranianie wybranych placówek zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Powstanie Wojsk Obrony Terytorialnej niewiele zmieniło w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego, gdyż jak każdy rodzaj Sił Zbrojnych RP, tak i ten podlega określonym rygorom jego wykorzystania, choć rozproszona na terenie całego kraju dyslokacja jednostek WOT z pewnością będzie pomocna podczas klęsk żywiołowych lub przy ochronie infrastruktury krytycznej.

Podsumowując, wydaje się, że końcówka 2018 roku pokazała, że w przypadku wystąpienia szczególnych wyzwań a jednocześnie przy własnych niedoborach kadrowych i hipotetycznym braku wsparcia ze strony Sił Zbrojnych RP, Policja oraz inne formacje bezpieczeństwa wewnętrznego mogły by mieć problemy z prawidłowym wypełnianiem wszystkich nałożonych zadań. Ten sygnał na szczęście jest na razie zapaloną „lampką kontrolną”, która pozwala na dalsze funkcjonowanie, jednak powinien skłaniać do refleksji.

W poważnej sytuacji kryzysowej Policja zapewne poradziła by sobie z zagrożeniem, choć odbywało by się to kosztem jakości innych działań (np. patrolowych w miejscach mniej niebezpiecznych). W przypadku narastania niebezpieczeństw realne jest uzyskanie pomocy od innych formacji bezpieczeństwa wewnętrznego (np. Straży Granicznej – dochodziło do tego dwukrotnie – w latach 2010 i 2012), choć odbywało by to się kosztem jakości działań tych formacji. Jeżeli Siły Zbrojne dalej nie były by w stanie udzielić pomocy, ze względu na inne zagrożenia, pewnym rozwiązaniem pozostaje wprowadzenie stanu wyjątkowego na całym obszarze państwa, co dawało by możliwość zmilitaryzowania niektórych podmiotów i zastosowanie ich do wsparcia zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W Polsce funkcjonuje grupa kilkuset tysięcy pracowników podmiotów zajmujących się ochroną osób i mienia i ich jak najlepsze wykorzystanie w sytuacji kryzysowej leży w interesie państwa.

Należy jednak pamiętać, że najbardziej aktualnym problemem Policji w omawianym zakresie jest w chwili obecnej opanowanie – związanego z brakiem dostatecznej liczby spełniających kryteria naboru kandydatów do służby – kryzysu kadrowego. Przyjęte zmiany w systemie emerytalnym oraz planowane podwyżki płac mogą nie wystarczyć aby w tej najważniejszej formacji bezpieczeństwa wewnętrznego zapełnić istniejące wciąż kilka tysięcy wakatów. Bez odpowiedniego i gruntownego dofinansowania Policji i innych formacji, zapewnienia wysokiego poziomu posiadanego sprzętu na wszystkich szczeblach organizacyjnych oraz rozwiązania odwiecznie powracających bolączek (m. in. poziom szkolnictwa zawodowego, wypracowanie transparentnej ścieżki kariery, nierównomierne obciążenie czynnościami) bieżące problemy osobowe mogą powracać lub co gorsza narastać.

[1] Postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 listopada 2018 r. (M.P. poz. 1167) oraz Zarządzeniami Prezesa Rady Ministrów z dni 8 listopada, 20 listopada i 29 listopada 2018 r. (kolejno: M.P. poz. 1091, poz. 1160, poz. 1165).

[2] Dane za: M. Banasik, Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej w zapewnieniu bezpieczeństwa EURO 2012, AON, Warszawa 2015, s. 123 i 160; Postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 lipca 2016 r. (M.P. poz. 626).

[3] W związku z odpowiednio: art. 31a ustawy o Policji, art. 33a ustawy o Straży Granicznej i art. 75 ustawy o Służbie Ochrony Państwa.

[4] Art. 75 ust. 3.

[5] Zob. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 1984 r. w sprawie zasad użycia jednostek Ochotniczej Rezerwy Milicji Obywatelskiej oraz formacji powołanych do ochrony porządku publicznego lub mienia społecznego, a także zasad użycia przez członków (pracowników) tych jednostek i formacji środków przymusu bezpośredniego i broni palnej (Dz.U. 1984 nr 19 poz. 89).