Prof. Marek Świstak w pierwszej części analizy poświęconej polityce ochrony środowiska w Chinach.

Rzeczywista czy pozorowana? Transformacja polityki ochrony środowiska naturalnego Chin

Walka z zanieczyszczeniem środowiska stanowi wyzwanie nierzadko lokalne, ale coraz częściej globalne. Obserwacja stanu przyrody w Chinach nie pozostawia wątpliwości, iż jest on niezadowalający nie tylko dla ekologów, ale także samych mieszkańców Państwa Środka. Chiny, prowadząc swoją politykę wspierania rozwoju gospodarczego za wszelką cenę, nie przywiązywały przez lata większego znaczenia do kwestii środowiska naturalnego. Zmiana polityki na proekologiczną wymaga nie tylko deklaracji, ale podjęcia konkretnych działań, a w ślad za tym wyasygnowania odpowiednich środków finansowych. Czy Chiny faktycznie zmieniają swoją politykę na proekologiczną?

Problemu zanieczyszczeń środowiska nie należy sprowadzać wyłącznie do specyfiki centralnie planowanej gospodarki chińskiej, a do lokalnie zniekształcanej polityki. Obecnie Chiny uznawane są w niektórych dziedzinach za jednego z większych trucicieli środowiska Zrozumienie tego zjawiska wymaga spojrzenia na nie z perspektywy na konsekwencje rozwoju handlu międzynarodowego, bądź jeszcze szerzej – globalizacji, która zorganizowana na sposób amerykański została wykorzystana w dużej mierze w ostatnich latach na potrzeby wzrostu Chin. W konsekwencji w 2012 roku zarobki robotników fabrycznych w Chinach stanowiły już jedną dziesiątą poborów ich amerykańskich odpowiedników, w odróżnieniu od 2005 roku w którym to wynosiły tylko jedną dwudziestą. Różnice rozwojowe, choć nadal znaczące, konsekwentnie ulegają zmniejszeniu.

Degradacja środowiska ściśle wiąże się z industrializacją, urbanizacją czy też zwiększeniem zapotrzebowania energetycznego Państwa Środka. Obecnie Chiny górują w światowej emisji dwutlenku węgla (28%), tlenku azotu (25%), pyłu zawieszonego PM2.5 (35%). Poziom skażenia wód gruntowych w miastach wynosi ok. 50% , woda w rzekach jest do tego stopnia zanieczyszczona, że nie nadaje się nawet do celów rolniczych, przez co 700 mln Chińczyków ma problem z dostępem do wody pitnej. Według ostrożnych szacunków 1/3 odpadów przemysłowych oraz 2/3 ścieków komunalnych nie podlega żadnemu oczyszczaniu. Śmiertelność ze względu na zanieczyszczenie powietrza na 100 tys. mieszkańców w Chinach jest jedną z większych i wynosi 112 osób (w 2016 roku). Chiny ustępują tutaj jedynie Indiom (184 zgodny).

Od początku reform pro rynkowych, na początku lat 80 XX wieku ChRL nie przywiązywała wagi do ochrony środowiska ponieważ pierwszorzędnym celem było wydobycie kraju z gospodarczego niebytu. Działania te nie powinny dziwić, biorąc pod uwagę, że ochrona ekosystemów nie jest kwestią priorytetową, gdy udzie przymierają głodem. Wówczas kwestie ekologii, tak modne na Zachodzie, zupełnie tracą na znaczeniu wśród obywateli którzy walczą, i to dosłownie, o życiowe przetrwanie. Przywiązywanie wagi do kwestii środowiskowych w dużym stopniu uzależnione jest od poziomu życia. Należy zastanowić się nad łatwością, z jaką społeczeństwom Zachodnim przychodzi wskazywać Chiny jako chłopca do bicia, dyżurnego, którego można skarcić za nieprzestrzeganie międzynarodowych standardów ochrony środowiska. Nie można zapominać, iż w przeszłości to Zachód był i nadal jest znaczącym emitentem zanieczyszczeń co wiąże się z poszczególnymi etapami rozwoju cywilizacji, począwszy od prostej mechanizacji, przez masową produkcję, komputeryzację i automatyzację, po integrację ICT w gospodarce. Obecnie, kiedy duża część przemysłu i wytwórczości ulokowana została na skutek procesów globalizacyjnych na Dalekim Wschodzie, w tym w dużej mierze w Chinach, to właśnie ten obszar określany jest często jako fabryka świata, która odpowiada za znaczną część światowej emisji.

Chiny, umiejętnie wykorzystując mechanizmy wzrostu handlu światowego, skorzystały też na inwestycjach zagranicznych przyjmując na siebie odium zatruwających środowisko fabryk, z których, co należy przyznać, korzystał także zachodni konsument. Na pierwszy rzut oka interes wydaje się być obopólny. Zachód którego dynamika wzrostu jest zdecydowanie poniżej oczekiwań, otrzymuje dostęp do tanich produktów, a Chiny – pracę i możliwości rozwoju.

Z uwagi na wysoki poziom centralizacji chińskiego systemu politycznego, postanowiono wdrażać politykę ekologiczną w sposób zdecentralizowany, trochę na wzór polityki rozwoju. Przyjmowano więc akty prawne zapewniające przynajmniej po części ochronę przyrody, aczkolwiek nie przywiązywano do nich większej wagi, zwłaszcza, jeśli na poziomie lokalnym chodziło o napływ kapitału zagranicznego czy tworzenie nowych miejsc pracy. Ochrona środowiska wobec wymogów wspierania wzrostu gospodarczego stanowiła niezwykle odległy punkt odniesienia do dalszych działań.

Międzynarodowe doświadczenia w kształtowaniu polityki ekologicznej wskazują na konieczność podejścia kompleksowego do problemów związanych z zanieczyszczaniem przyrody. Wskazać należy na 5 kluczowych elementów, a są to: (1) podejście strategiczne; (2) dobre prawo uwzględniające normy ochrony przyrody; (3) mechanizmy skutecznej implementacji prawa i standardów ochrony; (4) (nie)występowanie postaw ekologicznych w społeczeństwie; (5) środki finansowe mające na celu finansowanie inwestycji dzięki którym możliwe będzie przestrzeganie standardów oraz inne działania osłonowe dla społeczeństwa.

Podejście strategiczne i prawo

Od mniej więcej ostatnich dwóch dekad polityka ekologiczna zmierza do powtórnej recentralizacji, zwłaszcza w okresie rządów Xi Jinpinga. Przyczyną modyfikacji polityki był fakt, iż Chiny prowadziły jedną z bardziej zdecentralizowanych polityk na rzecz środowiska, a jednocześnie odnotowywały istotną jego degradację. Zwrot polityki Pekinu w kierunku ponownej centralizacji w zakresie ekologii można zauważyć w wyniku chociażby przebiegu XVIII zjazdu KPCh 2012 roku, kiedy ogłoszono koncepcję budowy tzw. „cywilizacji ekologicznej”. Koncepcja odnosi się do kompleksowego wsparcia dla ochrony środowiska, zintensyfikowania wysiłków na rzecz ochrony przyrody, ograniczenia presji na środowiska oraz wzmocnienia systemu zarządzania służącemu jako wsparcie dla postępu ekologicznego. Ogłoszona w listopadzie 2013 decyzja w sprawie niektórych ważnych kwestii dotyczących kompleksowego pogłębienia reformy wzywa do możliwie najostrzejszych zasad ochrony systemu ekologicznego w imię budowy „cywilizacji ekologicznej”. Jej celem jest zwiększenie nadzoru centralnego nad implementacją ochrony środowiska. Mowa w niej głównie o konsekwencjach wynikających z zanieczyszczania środowiska takich jak sankcje karne, urzędniczy system odpowiedzialności przez całe życie, którego celem jest karanie urzędników osiągających niezadowalające rezultaty w ochronie środowiska. Są to także usprawnienia w zakresie mechanizmów monitorowania poprzez wzmocnienie gromadzenia i publikacji danych środowiskowych oraz przeprowadzanie audytów stanu ochrony środowiska w momencie gdy dany urzędnik odpowiedzialny za środowisko opuszcza swoje stanowisko.

W większości dziedzin Chinom nie brakuje prawa jako instrumentu polityki związanego z ochroną środowiska. Brakuje im za to rządów prawa, a w szczególności odpowiedniej jego implementacji. Ogląd praktyki politycznej ChRL wskazuje, iż luka implementacyjna w zakresie wdrażania praw dotyczących ochrony środowiska wynika głównie z lokalnego protekcjonizmu. W sytuacji konfliktu norm środowiskowych z działaniami przedsiębiorców władze lokalne decydują się na odstępstwa od skrupulatnego stosowania obowiązujących norm w zakresie ochrony przyrody. Dbałość o rozwój biznesu kosztem środowiska ma wiele przyczyn, chodzi o tworzenie miejsc pracy, dodatkowe wpływy do budżetów lokalnych z tytułu podatków, a jednocześnie osiąganie założonych na poziomie centralnym celów gospodarczych. Do tego dochodzi dualna struktura zarządzania ochroną środowiska. Lokalne instytucje odpowiedzialne za przestrzeganie standardów ochrony – Biura Ochrony Środowiska (BOŚ) ze względów m.in. finansowych w większym stopniu odpowiadają na impulsy pochodzące od władz lokalnych aniżeli relacjom hierarchicznym, głównie administracyjnym wyższego szczebla BOŚ (władza centralna).

Na podstawie: Marek Świstak, Jan Tkaczyński (red.), Azjatycki model rozwoju społeczno-gospodarczego. Wybrane aspekty w świetle standardów i doświadczeń Unii Europejskiej, Kraków 2019, Wydawnictwo UJ.