Przyszłość Grupy Wyszehradzkiej

Trzy dekady współpracy

Grupa Wyszehradzka (V4, początkowo Trójkąt Wyszehradzki) powstała w 1991 r. w wyniku deklaracji podpisanej przez ówczesnych prezydentów Polski i Czechosłowacji – Lecha Wałęsę i Václava Havla oraz premiera Węgier Józsefa Antalla. Państwa V4 zmagały się ówcześnie z podobnymi wyzwaniami: w każdym z nich produkt krajowy brutto per capita w porównaniu ze Wspólnotą Europejską był kilkukrotnie niższy, a gospodarki były w okresie transformacji. Ponadto Polska, Węgry i Czechosłowacja, choć w czasie zimnej wojny były zależne od ZSRR, pozostały oddzielnymi państwami, co sprawia, że drogi, które miały do pokonania członkowie V4 były ze sobą zbieżne, a jednocześnie inne niż np. państw bałtyckich, które na początku lat 90. odzyskały niepodległość. 

W pierwszych latach funkcjonowania V4 występowały jasno określone wspólne cele, które chciały osiągnąć wchodzące w jej skład państwa. Czynnikami zachęcającymi je do bliższej współpracy były przede wszystkim wspólne interesy geopolityczne. Aby wzmocnić swój głos na arenie międzynarodowej, państwa rozpoczęły wspólną koordynację wyjścia wojsk radzieckich z regionu. Po początkowym zawiązaniu współpraca zamarła i reaktywowała się w 1998 r. w wyniku dążeń czwórki państw na rzecz integracji z Zachodem – jej celem było wejście w skład Wspólnoty Europejskiej oraz członkostwo w NATO. Bardzo ważne było też kreowanie pozytywnego wizerunku Europy Środkowej, prezentowanie się jako stabilnego regionu, niestanowiącego szarej strefy bezpieczeństwa, w przeciwieństwie do Bałkanów po rozpadzie Jugosławii.

Nie ma jednak wątpliwości, że sytuacja każdego z państw uległa znacznej zmianie na przestrzeni lat – Czechosłowacja w 1993 r. rozpadła się na Czechy i Słowację. Polska, Węgry i Czechy dołączyły do NATO w 1999 r., Słowacja w 2004. Także w 2004 r. wszystkie państwa zostały członkami UE. Jednak po osiągnięciu tych celów współpraca w ramach V4 była kontynuowana, mimo przewidywań niektórych ekspertów, że jej aktywność może być znacznie zmniejszona: od tego czasu stanowiła ona przeciwwagę dla francusko-niemieckiego „motoru” w UE.

Inicjatywy w ramach Grupy Wyszehradzkiej nigdy nie miały na celu stworzenia alternatywy dla integracji europejskiej czy osłabienia więzi z innymi państwami. Wręcz przeciwnie, funkcjonując w ramach V4 państwa były w stanie w większym stopniu chronić swoje wspólne interesy na forum międzynarodowym. Nie tylko starała się zapobiegać tworzeniu się Europy wielu prędkości, ale stała się bardzo rozwiniętym formatem. Stanowiła kompleksowe narzędzie dla realizacji polityki międzynarodowej, również w wariantach V4+, czyli spotkaniach przedstawicieli państw V4 z innymi liderami, np. państw bałkańskich czy Chin.

Różnice interesów i antagonizmy w V4

Współpraca bilateralna pomiędzy każdym z państw tworzących V4 nigdy nie charakteryzowała się takim samym poziomem intensywności. Co więcej dostrzegalny był wyraźny podział na dwie frakcje, w ramach których relacje były znacznie bardziej rozwinięte: Polskę i Węgry oraz Czechy i Słowację. Podział ten uległ pogłębieniu ze względu na spory Polski i Węgier z instytucjami UE dotyczące praworządności w tych państwach. W tym zakresie nie otrzymywały wsparcia od partnerów z V4. Np. jako jedyne z UE głosowały przeciwko wprowadzeniu przez Komisję Europejską mechanizmu warunkowości, uzależniającego wypłaty z unijnego budżetu od przestrzegania praworządności w państwach członkowskich. Jak stwierdził Mikuláš Bek, czeski minister ds. europejskich „Węgry i Polska są w poważnym sporze z resztą UE, a Czechy i Słowacja nie grają tej samej melodii”.

Współpracę utrudniała też m.in. sprawa dotycząca mniejszości węgierskiej na Słowacji, w wyniku której w przeszłości dochodziło do eskalacji w stosunkach słowacko-węgierskich. Ponadto, w 2021 r. Czechy pozwały Polskę do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w wyniku nierozwiązanej kwestii związanej z funkcjonowaniem kopalni węgla brunatnego Turów w pobliżu wspólnej granicy.

Z tych względów V4 straciła na znaczeniu jako instrument dla realizacji wspólnych interesów na arenie międzynarodowej. Jednak kwestia jej przyszłości wyklarowała się w wyniku agresji rosyjskiej na Ukrainę. Oczywistym jest, że partnerstwo w ramach V4 jest skuteczne jedynie, jeżeli występują wspólne interesy, które przeważają nad kwestiami spornymi, co pozwala na konstruktywne działania. Dlatego przyszłość współpracy w tym formacie jest zależna przede wszystkim od woli politycznej władz każdego z państw. O ile wcześniej przeszkodę mogły stanowić wyżej wymienione kwestie, to korzyści wynikające ze współpracy zwykle przeważały na rzecz jej kontynuacji. Jednak obecnie nie ma wielu impulsów do współpracy z powodu rosnących rozbieżności w interesach.

Jest to związane z faktem, że V4 składa się z państw o różnym podejściu do polityki wschodniej, która jest kluczowa dla zachowania bezpieczeństwa w Europie Środkowej, natomiast w wyniku rosyjskiej inwazji na Ukrainę w lutym 2022 r. stała się jeszcze ważniejsza. Może to rzutować na poważne ograniczenie współpracy w ramach V4 lub nawet jej blokadę. Jest to pole, na którym antagonizmy występowały już wcześniej: Węgrzy wyłamywały się swoją polityką otwarcia na wschód.

Kontrast jest szczególnie widoczny w reakcji wobec rosyjskiej inwazji na Ukrainę zaprezentowanej przez rządy Węgier i pozostałych państw. Polska stała się najbliższym sojusznikiem Ukrainy, hubem logistycznym dla walczących Ukraińców, ale także wiodącym rzecznikiem dla sprawy ukraińskiej w UE i na świecie. Również Czechy oraz, wcześniej niejednoznacznie nastawiona do Rosji, Słowacja, mocno wsparły Ukrainę, m.in. pomocą wojskową i humanitarną. Choć oba państwa są w znacznej mierze uzależnione od rosyjskich węglowodorów. Ponadto Czechy, obejmując unijną prezydencję w lipcu 2022 r. podkreślały potrzebę pomocy Ukrainie w jej walce, uznając ją jako jeden z priorytetów swojego przywództwa. Natomiast Węgry, choć przyłączyły się do unijnych sankcji, rozpoczęły politykę „neutralności” wobec konfliktu i długo blokowały transport broni dla Ukrainy przez swoje terytorium. Sprzeciwiały się także wprowadzeniu embarga na rosyjską ropę naftową, ze względu na możliwość negatywnego wpływu na bezpieczeństwo energetyczne kraju oraz stopę życiową swoich obywateli.

Potencjalnym punktem zwrotnym dla węgierskiej polityki wschodniej mogły się stać wybory parlamentarne przeprowadzone wiosną 2022 r. Jednak późniejsza wizyta węgierskiego ministra spraw zagranicznych Petera Szijjártó w Moskwie, podczas której starał się zapewnić zwiększenie dostaw gazu z Rosji, potwierdziła, że ponowne zwycięstwo partii Fidesz oznacza kontynuację dotychczasowej linii polityki zagranicznej Węgier. Choć mogą wystąpić w niej korekty, spowodowane obawą o ograniczenie dostępu do funduszy europejskich, który może być utrudniony, właśnie ze względu na węgierską politykę balansowania.

Koniec V4?

Przyszła współpraca w ramach V4 prawdopodobnie będzie związana w większości z mniej istotnymi lub nawet doraźnymi interesami państw. Choć w ramach strategicznej polityki zagranicznej zachodzą znaczące różnice, niewątpliwie współpraca w ramach V4 będzie kontynuowana w innych obszarach, np. gospodarki. Natomiast prawdopodobnie nie będą to działania o charakterze partnerstwa strategicznego. Potwierdzają to wypowiedzi premierów Węgier i Polski. Viktor Orbán uznał, że choć wojna wstrząsnęła relacjami polsko-węgierskimi, to przyjaźń między oboma państwami powinna być uratowana. Jednak Mateusz Morawiecki zgodził się ze swoim odpowiednikiem jedynie częściowo, mówiąc „potwierdzam słowa premiera Orbána, że drogi Polski i Węgier się rozeszły”, ale nie wyraził podobnej nadziei co do powrotu do wcześniejszych relacji – podkreślał natomiast istotę zaangażowania w pomoc Ukrainie.

Obecnie czynnikiem determinującym politykę środkowoeuropejską jest kwestia wojny w Ukrainie oraz jej skutków, natomiast odmienny stosunek Węgier do Rosji powoduje utrudnienia we współpracy w dotychczasowym formacie. Polska jako kraj tradycyjne postrzegający Rosję jako zagrożenie, znacznie zacieśniła relacje z Ukrainą. Dzięki swojej postawie w pewnym zakresie poprawiła także relacje z UE, choć niezmiennie zarzuca się jej brak praworządności. Zaś Czechy, które już w kwietniu 2021 r. Rosja umieściła na liście nieprzyjaznych państw, jako jedne z pierwszych rozpoczęły dostawę broni Ukraińcom – jeszcze przed inwazją 24 lutego. Obecnie kontynuują wspieranie Ukrainy w walce z agresorem, również wykorzystując narzędzia, jakie daje prezydencja w Radzie UE. Natomiast Słowacja zreflektowała swoją dotychczasową politykę nieantagonizowania Rosji, również okazując pełną solidarność z Ukrainą. W związku z tym, istnieje pewne pole do współpracy regionalnej pomiędzy pozostałymi trzema państwami formatu – bez Węgier – co oznacza, że  możemy zobaczyć kontynuację w V4 jako współpracy trójstronnej.

Jednak ze względu na opisane wcześniej rozbieżności, które występują pomiędzy Polską a Czechami i Słowacją prawdopodobne jest, że inne formaty współpracy regionalnej, choć teoretycznie nie stanowią konkurencji dla V4, mogą prowadzić do stopniowego wygaszenia formatu wyszehradzkiego. Np. Czechy i Słowacja współpracują z Austrią w formacie Trójkąta Sławkowskiego, Polska wraz z Niemcami i Francją tworzy Trójkąt Weimarski, a z Litwą i Ukrainą Trójkąt Lubelski. Należy pamiętać, że sytuacja geopolityczna uległa zmianie od czasu powstania V4, a Polska obecnie znajduje się w podobnym położeniu jak państwa bałtyckie – wraz z nimi stanowi znaczną część wschodniej flanki NATO – co sprzyja rozwojowi współpracy w tym kierunku.

~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

Keywords: Visegrad Group, V4, Poland, Hungary, Czech Republic, Slovakia, war in Ukraine, EU

Abstract: The analysis deals with the possible future shape of the partnership of Poland, Hungary, the Czech Republic and Slovakia within the Visegrad Group. In its more than thirty-year history, the V4 has played an important role in the European integration of its members and the protection of their common interests in the international arena. However, serious contentious issues have emerged within the cooperation, and further differences have arisen as a result of the Russian invasion of Ukraine in February 2022.

The future of the Visegrad Group

Three decades of V4 cooperation

The Visegrad Group (V4, originally the Visegrad Triangle) was formed in 1991 as a result of a declaration signed by the then presidents of Poland and Czechoslovakia, Lech Wałęsa and Václav Havel, and Hungarian Prime Minister József Antall. The V4 countries faced similar challenges at the time: each had a gross domestic product per capita several times lower than that of the European Community and their economies were in transition. Moreover, Poland, Hungary and Czechoslovakia, although dependent on the USSR during the Cold War, remained separate states, making the paths the V4 members had to take similar to each other and yet different from, for example, the Baltic states that only regained their independence in the early 1990s. 

During the first years of the V4, there were clearly defined common goals that the four countries were trying to achieve. The factors encouraging them to work more closely together were primarily common geopolitical interests. In order to strengthen their voice in the international arena, the states began jointly coordinating the withdrawal of Soviet troops from the region. After initially forming, cooperation was deactivated and was revived in 1998 as a result of the four countries’ efforts to integrate with the West – the goal was to join the European Community and NATO. It was also cruciat to create a positive image of Central Europe, so it could present itself as a stable region, not constituting a grey zone of security, unlike the Balkans after Yugoslavia’s breakup .

Nevertheless, the situation of each country has changed considerably over the years – Czechoslovakia split into the Czech Republic and Slovakia in 1993. Poland, Hungary and the Czech Republic joined NATO in 1999, Slovakia in 2004. Also in 2004, all countries became members of the EU. And after these goals were achieved, cooperation within the V4 continued, despite predictions by some experts that its activity might be significantly reduced: it has since provided a counterbalance to the „Franco-German engine” in the EU.

The initiatives within the Visegrad Group were never intended to create an alternative to European integration or to weaken ties with other countries. On the contrary, by working within the V4 framework, countries were able to protect their common interests to a greater extent in the international arena. Not only did it seek to prevent a multi-speed Europe, but it became a highly developed format. It constituted a comprehensive tool for the implementation of international policy, also in V4+ variants, i.e. meetings of representatives of V4 countries with other leaders, e.g. the Balkan states or China.

Disputes and antagonisms in V4

Bilateral cooperation between each of the V4 states has never been at the same level of intensity. Moreover, there has been a noticeable division into two factions within which relations have been much more developed: Poland and Hungary, and the Czech Republic and Slovakia. This division was exacerbated by Poland and Hungary’s disputes with EU institutions regarding the rule of law in these countries. In this regard, they did not receive support from their V4 partners. For example, they were the only Member States to vote against the European Commission’s introduction of a conditionality mechanism, allowing the EU to suspend the payments in case of breaches of the rule of law principles. As Mikuláš Bek, Czech Minister for European Affairs, stated, „Hungary and Poland are in a serious dispute with the rest of the EU, while the Czech Republic and Slovakia are not playing the same notes”.

The cooperation has also been hampered by the issue concerning the Hungarian minority in Slovakia, which has resulted in an escalation in Slovak-Hungarian relations in the past. In addition, in 2021 The Czech Republic sued Poland in the European Court of Justice as a result of an unresolved dispute related to the operation of the Turów lignite mine near the shared border.

For these reasons, the V4 has lost its importance as an instrument for pursuing common interests on the international stage. But the matter of its future has been determined as a result of the Russian aggression against Ukraine. It is clear that partnership within V4 is effective as long as there are common interests that prevail over contentious issues, allowing for constructive action. Therefore, the future of cooperation in this format depends primarily on the political will of the authorities of each country. While the previously mentioned issues may have been an obstacle, the benefits of cooperation have usually outweigh it in favor of its continuation. However, there is currently little impetus for cooperation due to increasingly significant divergence of interests.

This is due to the fact that the V4 is composed of countries with different approaches to the Eastern policy, which is crucial for maintaining security in Central Europe, but has become even more important as a result of the Russian invasion of Ukraine in February 2022. This may result in a serious limitation or even blockade of cooperation within the V4. This is a field where antagonisms were already present due to the Hungarian policy of opening to the East..

The contrast is particularly evident, if we consider the reaction to the Russian invasion of Ukraine presented by the Hungarian and other governments. Poland became Ukraine’s closest ally, a logistical hub for the fighting Ukrainians, but also a leading advocate for the Ukrainian cause in the EU and the world. The Czech Republic and, previously ambivalent toward Russia, Slovakia, have also strongly supported Ukraine, including with military and humanitarian aid. This despite the fact that both countries are heavily dependent on Russian hydrocarbons. Moreover, the Czech Republic, starting the EU presidency in July 2022, emphasized the need to help Ukraine in its struggles, making it one of the priorities of its leadership. Hungary, on the other hand, although it joined the EU sanctions, started a „neutrality” policy towards the conflict and for a long time did not allow arms shipments for Ukraine through its territory. They have also opposed an embargo on Russian oil because of the potential negative impact on the country’s energy security and the standard of living of its citizens

 The parliamentary elections held in spring 2022 could have been a potential turning point for Hungary’s Eastern policy. However, Hungarian Foreign Minister Peter Szijjártó’s subsequent visit to Moscow, during which he sought to secure increased gas supplies from Russia, confirmed that the re-election vof Fidesz party means a continuation of Hungary’s existing foreign policy line. Although there may be corrections in it, caused by the desire for unlimited access to EU funds, which may be hindered, precisely because of the balancing policy. However, the renewed victory of the Fidesz party has confirmed the continuation of Hungary’s foreign policy line. Although there may be corrections in it, caused by the desire for unlimited access to EU funds, which may be hindered, precisely because of the balancing policy.

The end of V4?

Future cooperation within the V4 is likely to be mostly related to less important or even ad hoc interests of the states. Although there are significant differences in strategic foreign policy, cooperation within V4 will undoubtedly continue in other areas, such as the economy. However, these will probably not be activities of a strategic partnership nature. As confirmed by statements by the prime ministers of Hungary and Poland: Viktor Orbán acknowledged that although the war has shaken Polish-Hungarian relations and argued the friendship between the two countries should be saved. However, Mateusz Morawiecki agreed with his counterpart only partially, saying „I confirm Prime Minister Orbán’s words that the paths of Poland and Hungary have diverged,” but did not express similar hope for a return to earlier relations – instead, he stressed the importance of involvement in helping Ukraine.

Currently, the determining factor in Central European politics is the issue of the war in Ukraine and its aftermath, while Hungary’s different attitude toward Russia is causing difficulties in cooperation in the existing format. Poland, as a country that traditionally sees Russia as a threat, has significantly strengthened relations with Ukraine. Thanks to its stance, it has also improved relations with the EU to some extent, although it is invariably accused of lacking the rule of law. In contrast, the Czech Republic, which is as early as April 2021. Russia placed on its list of unfriendly countries, was among the first to start supplying arms to the Ukrainians – even before the February 24 invasion. They are now continuing to support Ukraine against the aggressor, also using the tools provided by the EU Council presidency. Slovakia, on the other hand, has reframed its previous policy of not antagonizing Russia, also showing full solidarity with Ukraine. Consequently, there is some room for regional cooperation among the remaining three format countries – without Hungary – which means we may see continuity in the V4 as a trilateral cooperation.

However, due to the previously described divergences that exist between Poland and the Czech Republic and Slovakia, it is likely that other regional cooperation formats, while not theoretically competing with the V4, could lead to the gradual extinction of the Visegrad format. For example, the Czech Republic and Slovakia cooperate with Austria in the Slavic Triangle format, Poland forms the Weimar Triangle with Germany and France, and the Lublin Triangle with Lithuania and Ukraine. It should be remembered that the geopolitical situation has changed since the formation of the V4, and Poland is now in a similar position to the Baltic states – together with them it forms a significant part of NATO’s eastern flank – which favors the development of cooperation in this direction.

O autorce:

Ewelina Załuska
Absolwentka studiów magisterskich na kierunku Bezpieczeństwo Wewnętrzne na Wydziale Nauk Politycznych i Studiów Międzynarodowych UW. Członkini Forum Młodych Dyplomatów. Jej zainteresowania obejmują m.in. tematykę Europy Środkowo-Wschodniej, szczególnie politykę wewnętrzną i zagraniczną Federacji Rosyjskiej oraz zagadnienia związane z propagandą i wolnością mediów.