SAMORZĄD TERYTORIALNY A OT, OC I BEZPIECZEŃSTWO PAŃSTWA

Zbliżają się wybory samorządowe. Rośnie zainteresowanie problematyką tejże instytucji władzy publicznej, choć ma ono bardzo ograniczony zakres. W wielkim uproszczeniu można bowiem przyjąć, że polska debata publiczna dostrzega w tej kwestii głownie problem partyjno-polityczny, ograniczony niekiedy do zagadnień personalnych. To poniekąd naturalne. Szkoda natomiast, że brakuje poważniejszej refleksji – nawet natury publicystycznej – nad ustrojową rolą samorządu, jej zadaniami i kompetencjami. Za kilka tygodni – dla przykładu – minie dwadzieścia lat od decyzji o powołaniu samorządu wojewódzkiego i utworzenia samorządowych powiatów. Powinna to być dobra okazja do naukowej i publicystycznej refleksji nad ustrojem kraju i organizacją jego przestrzeni, do poszukiwania odpowiedzi na pytanie o racjonalność funkcjonowania podziału zadań i kompetencji pomiędzy administrację rządową i samorządową. Jak na razie, tego typu refleksji jest stanowczo za mało.

Piszę to może nazbyt krytycznie, ale w budowaniu nowoczesnej organizacji państwa samorząd odgrywa zasadniczą rolę. W sensie ustrojowym – realizuje konstytucyjną zasadę pomocniczości państwa, a więc efektywniej odpowiada na potrzeby społeczne, gospodaruje mieniem publicznym, realizuje zasadę władzy suwerena. W sensie społecznym – jest ważnym, o ile nie najważniejszym instrumentem socjalizacji politycznej, narzędziem budowy społeczeństwa obywatelskiego. Te walory samorządu powodują, że nie da się pominąć instytucji samorządu terytorialnego w rozważaniach nad zadaniami współczesnego państwa, w tym także z zakresu bezpieczeństwa narodowego.

Oczywiście tekst niniejszy nie ma ambicji kompleksowego podejścia do omawianego zagadnienia. Wymagałoby to badań terenowych nad praktyką samorządowa, która jest różna. Chcę tylko zasygnalizować pewne problemy, raczej w formule pytań niż odpowiedzi, wątpliwości niż rozstrzygnięć.

Kluczowe dla tytułowej kwestii jest pytanie czy możliwa jest decentralizacja zadań państwa w zakresie bezpieczeństwa narodowego. Wydaje się to trudne. Nasze doświadczenia nie są tu zbyt bogate. Dominuje hasło, iż bezpieczeństwo narodowe (zewnętrzne i wewnętrzne) jest niepodzielne, tak w zakresie decyzyjnym (prawo, instytucje, procedury), jak i wykonawczym.

Natomiast świat dość rozmaicie odpowiada na to pytanie. Mamy przypadki, w których taki wariant nie jest w ogóle rozpatrywany. Państwo jest zcentralizowane, zbudowane hierarchicznie, a nieśmiałe próby decentralizacji dotyczą raczej zagadnień uciążliwych dla aparatu państwowego, jak bezpieczeństwo społeczne czy ekologiczne. Argumentacja za takim rozwiązaniem odwołuje się do haseł związanych z efektywnością działania państwa, zwłaszcza w zakresie zrównoważonego rozwoju, wyrównywania poziomu życia obywateli czy jednolitością zarządzania jako warunkiem jego skuteczności. Ale główną rolę odgrywa argumentacja odnosząca się do bezpieczeństwa narodowego. To właśnie zagrożenia (prawdziwe i urojone) dla tego bezpieczeństwa stanowią podstawowe uzasadnienie dla takiego modelu państwa. Istotą ustrojową takich państw jest jednolity system władzy publicznej, a istotą polityczną ograniczony zakres demokracji.

Na przeciwległym biegunie są państwa w dużym stopniu zdecentralizowane. Zakres tej decentralizacji jest rozmaity. Obejmuje nie tylko władzę wykonawczą, czyli samorząd terytorialny. Czasem sięga także władzy sądowniczej (mediacje, sędziowie pokoju, wybór organów egzekwowania prawa bezpośrednio przez obywateli). Są także kraje, które w określonych ramach decentralizuje się proces legislacyjny, np. praktyka rozstrzygającego głosowania ludowego jest bardzo częsta, a zakres problemów podlegających regulacji przez prawo lokalne jest nieporównywalnie szerszy niż gdzie indziej.

Jak wspomniałem, polskie doświadczenie nie jest zbyt jednoznaczne. Badacze zajmujący się tą problematyką nie udzielają w tej sprawie jednoznacznych odpowiedzi, koncentrując się głównie na przytaczaniu stosownych przepisów prawnych. Przywołuje się ustawę o samorządzie gminnym, która definiuje wśród zadań własnych gminy sprawy: „porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego”. Podobnie w odniesieniu do powiatu cytuje się art. 4, uat.1 ustawy o samorządzie powiatowym, która wśród licznych zadań, które powiat wykonuje z mocy ustaw, wymienia się w punkcie 15 sprawy z zakresu: „porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli”. Interpretując te zapisy bardziej koncentrują się na kwestiach ustrojowych natury ogólnej, na tym, „co ustawodawca miał na myśli”, niż na praktycznym znaczeniu tych przepisów.

Budzą ona wszak wiele pytań i wątpliwości. W jakież to instrumenty wyposażył ustawodawca gminy i powiaty, aby mogły one rzeczywiście realizować powyższe zadania? Czy rozumiał przez nie li tylko zadania z zakresu prewencji ogólnej (edukacja, kampanie marketingowe, itp.), zadania i kompetencje „miękkie”, czy też chciał rzeczywiście wciągnąć wspólnotę samorządową (tworzą ją wszyscy mieszkańcy danego terytorium – art. 16 Konstytucji) do procesów stanowiących o bezpieczeństwie. Czy też rozumiał te zadania jako „twarde”, a więc mierzalne i rozliczalne, skutkujące stosownymi zapisami budżetowymi i personalnie przypisaną odpowiedzialnością. Tego nie wiemy. Uchwalano te przepisy w atmosferze wiary w decentralizację jako sposób na rozwiązywanie polskich spraw. Czas zweryfikował te intencje. Niektóre z zadań zostały obudowane uprawnieniami w ustawach merytorycznych, zdefiniowano kompetencje i odpowiedzialność władz samorządowych (np. oświata). Inne zostawiono praktyce społecznej, która rzadko przynosi jednoznaczne odpowiedzi. Składa się na to zróżnicowanie polskich jednostek samorządowych pod względem demograficznym, wyposażenia w mienie komunalne, lokalnej tradycji, kapitału społecznego itp. Ale także kompetencji społecznych, zawodowych i politycznych lokalnych włodarzy.

Dotyczy to najwyraźniej zagadnień bezpieczeństwa. Teoretycznie dano gminom możliwość tworzenia instrumentu wykonawczego w postaci straży gminnych. Dziś coraz więcej gmin je likwiduje, bo luki w koncepcji organizacyjnej tej straży, jej kompetencjach, uprawnieniach strażników, wreszcie niska akceptacja społeczna – okazały się barierą jej efektywności. Podobnie relacji władz samorządowych z Policją oparto na haśle współdziałania, wpisując w ustawę obowiązek informowania przez Policję o stanie bezpieczeństwa w gminie, powiecie czy województwie. Większość kierowników jednostek policyjnych dziś się do tego ogranicza, a przedstawiane radom gminy lub powiatu informację są niekiedy merytorycznie płytkie lub pisane niezrozumiałym językiem nie inspirującym samorządowców do refleksji i działania.

Dodajmy w tym miejscu uwagę, że ustawodawca nie do końca przemyślał ustrojową i obywatelską pozycję komercyjnego sektora bezpieczeństwa. To dziś sektor zatrudniający ok. 160-180 tysięcy ludzi, będący na marginesie państwowego systemu bezpieczeństwa. Państwo sprawuje nad nim nadzór poprzez stosowne organy policji, ale nie oznacza to konieczności współdziałania, ani z nią, ani z innymi podmiotami władzy publicznej. Bez doprecyzowania tych relacji, zwłaszcza w sytuacjach kryzysowych, nie tylko wywołanych przez zagrożenia naturalne, kapitał ludzki i materialny zgromadzony w tym sektorze pozostanie niewykorzystany.

Dotyczy to także bezpieczeństwa militarnego. Niedawno na tych łamach kompetentnie wypowiedział się w tej kwestii prof. Ryszard Jakubczak. Podzielając jego niektóre wątpliwości warto dołożyć inne, o naturze ustrojowej. Autorzy koncepcji Wojsk Obrony Terytorialnej tak naprawdę – w mojej ocenie – zaniedbali kwestie dość zasadnicze. To nie tylko usytuowanie tego rodzaju wojsk w systemie obrony militarnej państwa. To, czy te wojska mają być częścią wojsk operacyjnych, komu mają podlegać na poziomie władzy konstytucyjnej – to pytania, które świadczą o tym, że nadal pracować trzeba nad hipotetycznymi zadaniami tych wojsk, zarówno w sytuacji pokoju, jak i w przypadku zaistnienia sytuacji kryzysowych lub stanu wojny. To muszą zrobić fachowcy i jak choćby widać z tekst prof. Jakubczaka, to lekcja nadal do odrobienia.

Ale to także np. problem relacji z władzą lokalną. Na podstawie stosownych ustaw obarczyliśmy ją odpowiedzialnością za rozwiązywanie sytuacji kryzysowych. To samo zadanie chcemy przypisać Wojskom Obrony Terytorialnej. Jak zatem kształtować się będą relacje pomiędzy ich jednostkami i ich dowództwem, a np. wójtem czy starostą, szefującym sztabowi kryzysowemu? Przypisujemy tym Wojskom jakieś bliżej nieokreślone obowiązki w zakresie ochrony infrastruktury krytycznej. Jakie to zadania, jak wygląda odpowiedzialność za tę ochronę w kontekście dotychczasowego stanu prawnego? Tego rodzaju pytań jest znacznie więcej. To dość typowa sytuacja w polskich reformach ustrojowych. Tworzymy nową instytucję, powierzamy jej zadania, które do tej pory wykonywały inne podmioty władzy lub administracji publicznej, dopuszczając do ich dublowania, nie dbając o ich koordynację, jasno zarysowaną odpowiedzialność itp.

Kolejna kwestia to fakt, iż Wojska Obrony Terytorialnej to nie jest nowy, klasyczny rodzaj sił zbrojnych, wyodrębniony ze względu na podstawowe narzędzie, którym posługuje się w trakcie konfliktu zbrojnego. To jednak pewna hybryda, z punktu widzenia klasycznej organizacji sił zbrojnych, z podstawowym udziałem czynnika ochotniczego, społecznego. Jeśli tak, to w jakich relacjach sytuujemy te Wojska w odniesieniu do obecnie funkcjonującej architektury obywatelskiego zaangażowania w utrzymywanie bezpieczeństwa. Co możemy powiedzieć o relacjach tych Wojsk z ruchem Ochotniczych Straży Pożarnych, zwłaszcza z jednostkami współtworzącymi Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy. Co np. z ratownictwem górskim czy wodnym, który w Polsce ma charakter ochotniczy, ale o bardzo wysokim wskaźniku profesjonalizmu? Ochotnicy, którzy działają w tych strukturach swoją znajomością terenu działania, technik ratownictwa, wyposażeniem w sprzęt w niczym nie ustępują zawodowcom. To zawodowcy zresztą często odwołują się do nich w sytuacji kryzysowej.

Kwestią wymagającą odrębnego zaznaczenia jest istniejący dotychczas system obrony cywilnej kraju. Mam takie wrażenie, że koncepcyjnie i politycznie jesteśmy bezradni wobec tej instytucji. Funkcjonuje ona jeszcze od czasów PRL, i choć ulegała zmianom razem z naszym państwem, to nadal nie bardzo wiemy jak ją usytuować w nowo kształtującym się systemie bezpieczeństwa narodowego. Przyjmując – choć z punktu widzenia praktyki dość umownie – że jest ona realnie istniejącą strukturą administracyjnego działania, nie sposób nie dostrzec potrzeby przemyślenia na nowo zadań tej instytucji i jej lokalizacji w architekturze bezpieczeństwa.

W przyjętych dotychczas rozwiązaniach system obrony cywilnej oparty został o administrację publiczną i jej organy wykonawcze, a więc wójtów (burmistrzów, prezydentów), starostów, wojewodów i ministra konstytucyjnego. Można dyskutować czy sensownym jest pominięcie marszałków województw w tym systemie. Odpowiadają oni za kształtowanie przestrzeni województwa, jego infrastrukturę komunikacyjną, politykę regionalną – a tych zagadnień nie sposób oddzielić od zadań obrony cywilnej. Jednak nie sposób odmówić administracji rządowej profesjonalizmu w tym działaniu.

Nie da się tego powiedzieć o całej administracji samorządowej. Pomijając duże miasta, posiadające wyspecjalizowane i fachowe struktury zarządzania kryzysowego, to w większości polskich gmin wójt pełni funkcję szefa obrony cywilnej tylko tytularnie, z mocy ustawy, a nie faktycznie realizowanych zadań. Przygotowanie kadr kierowniczych w samorządzie do kierowania obroną cywilną jest ułomne. Nie ma systemu szkolenia, nie prowadzi się stosownych ćwiczeń budujących rutynę działań kryzysowych, a o profesjonalnym działaniu wójtów w stanie wojny możemy zapomnieć.

Do tego zamieszania dokłada swoje powołanie Wojsk Obrony Terytorialnej. Jakie jest ich miejsce – o ile jest – w systemie obrony cywilnej. Co to zmienia w tym systemie? Co z obroną cywilną w zakładach przemysłowych, które są istotne dla potrzeb państwa i społeczeństwa w stanie „W”. Tych pytań jest sporo.

Ale można je odwrócić i zaadresować do ludzi i instytucji odpowiedzialnych za ustrój administracyjny naszego państwa. Jak nową rzeczywistość związaną ze zmianą zewnętrznych i wewnętrznych warunków naszego bezpieczeństwa „zainstalować” w systemie zadań i kompetencji samorządu terytorialnego? Mam takie wrażenie, że o ile na te zmiany reaguje rada ministrów i władze centralne, to jednak nie myślą one kategoriami całego państwa. Albo nie rozumieją, że państwo to także samorząd terytorialny. Ma on i wydaje więcej pieniędzy niż rząd centralny, ma silniejsze od niego poparcie społeczne, wpływa bardziej na realną aktywność społeczną niż inne podmioty władzy. Pomijanie go w tworzeniu i funkcjonowaniu systemu bezpieczeństwa, to gorzej niż zaniechanie – to błąd!