Stan wyjątkowy na granicy polsko-białoruskiej – kilka refleksji

Stan wyjątkowy na granicy polsko-białoruskiej – kilka refleksji

2 września 2021 roku Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Rady Ministrów wprowadził na okres 30 dni stan wyjątkowy na części terytorium państwa – trzykilometrowym pasie znajdującym się przy granicy z Białorusią. Obszar ten stanowi fragment województw podlaskiego (który obejmuje 115 miejscowości) oraz lubelskiego (68 miejscowości). Zastosowanie regulacji nadzwyczajnej wiąże się z trwającą już kilkadziesiąt dni sytuacją kryzysową w okolicach Usnarza Górnego, przed którym koczuje grupa kilkudziesięciu emigrantów z Azji, chcących dostać się na obszar Unii Europejskiej i uzyskać tutaj status uchodźców. Jako uzasadnienie wprowadzenia stanu wyjątkowego – zgodnie z wypowiedziami Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – podane zostały generalnie dwa powody. Pierwszy z nich, można odbierać jako chęć przeciwstawienia się niekontrolowanemu napływowi osób z terenu Białorusi. „Musimy w sposób odpowiedzialny i stanowczy położyć temu tamę” – stwierdzał Mariusz Kamiński. Z tym wyzwaniem wydają być się także związane obostrzenia wprowadzone we wspomnianym trzykilometrowym pasie terenu, które „w minimalnym stopniu będą dotyczyły stałych mieszkańców tych miejscowości” – jak podawał Minister – a głównie „osób z zewnątrz” („obcych na tym terenie”), mając prawdopodobnie na myśli obywateli polskich, którzy chcieliby przebywać w okolicy granicy. Jednocześnie szef MSWiA uzasadniał wniosek o zastosowanie stanu wyjątkowego słowami: „Straż Graniczna, Wojsko Polskie i Policja, która będzie pilnowała porządku w pasie granicznym, musi mieć instrumenty efektywnego działania. Żadnych wycieczek, żadnych happeningów, żadnych manifestacji w tym pasie granicznym nie będzie można organizować”Minister przytaczał tu argument o incydencie z tzw. przejawem nieposłuszeństwa obywatelskiego, gdy grupa kilkunastu obywateli polskich celowo ale jawnie uszkodziła nowo zbudowany na granicy państwowej płot z drutu kolczastego, w ramach wyrażenia swojego sprzeciwu przeciwko postępowaniu rządu wobec osób koczujących na granicy.

Drugim przewijającym się w wypowiedziach powodem skorzystania z regulacji nadzwyczajnych miało być rozpoczęcie 10 września 2021 roku poważnych manewrów wojsk białoruskich i rosyjskich, mających odbywać się m. in. w okolicach Brześcia. Minister Kamiński stwierdzał, że należy liczyć się z „różnego rodzaju prowokacjami”, dodając: „Każde przekroczenie granicy może zakończyć się tragedią (…) [a] wiele niebezpiecznych osób z bronią w ręku będzie po drugiej stronie granicy w najbliższych dniach”. W innych wypowiedziach w mediach przytaczano także przykład Litwy oraz Łotwy, które w związku z podobnym rodzajem zagrożenia (na tle nielegalnej inspirowanej przez reżim Aleksandra Łukaszenki migracji) wprowadziły własne regulacje nadzwyczajne.

1.Stan wyjątkowy-„ostatecznym argumentem”państwa.

Stan wyjątkowy, jak każdy stan nadzwyczajny, w państwie demokratycznym spełnia rolę „ostatecznego argumentu” wobec zagrożeń, które mają szczególny charakter. Przy wykorzystaniu regulacji nadzwyczajnych władza – za zgodą społeczeństwa – odstępuje na określony czas od uwzględniania w swoich działaniach wszystkich ustalonych wcześniej w normie rangi konstytucyjnej praw i wolności obywatelskich, np. dotyczących swobody poruszania się po obszarze kraju, czy też organizowania zgromadzeń. Po prostu uznawane jest, że pełne przestrzeganie tych konkretnych uprawnień obywateli może stanowić utrudnienie dla skutecznego postępowania władz, od których w danym momencie oczekuje się szybkich i efektywnych działań. Tym samym dla ratowania dobra nadrzędnego (w przypadku stanu wyjątkowego będzie to bezpieczeństwo struktur państwa), poświęca się inne dobro (prawa i wolności obywatelskie), przy założeniu, że niezwłocznie po uregulowaniu sytuacji, uprawnienia obywateli zostaną przywrócone.

Każdy stan nadzwyczajny może stanowić pokusę dla przedstawicieli władzy podczas sprawowania rządów. W systemie demokratycznym ocena zasadności stosowania przez decydentów regulacji wyjątkowych powinna podlegać ocenie wyborców (lub chociaż parlamentarnej), jakkolwiek nie można wykluczyć takiego naruszenia obowiązujących zasad, że władny do rozstrzygnięcia sprawy pozostanie Trybunał Stanu. Osoby sprawujące władzę mają z pewnością świadomość tych „zagrożeń”, co powoduje, że stany nadzwyczajne generalnie wprowadzane są rzadko i na maksymalnie ograniczonym obszarze. Inaczej zresztą społeczeństwo będzie podchodzić do takiej reakcji w przypadku katastrofy naturalnej, a inaczej do dedykowanego do ograniczania praw obywatelskich stanu wyjątkowego. Na przestrzeni XX wieku ten rodzaj stanu był nomen omen najczęściej stosowany przez polskie władze, choć ostatni raz w 1939 roku wobec niemieckiej agresji zbrojnej. W III Rzeczypospolitej, wciąż dotkniętej pamięcią grudnia 1981 roku, zapewne z przyczyn politycznych nie wdrażano stanów nadzwyczajnych nawet w sytuacjach, które wydawały się spełniać kryteria szczególnych zagrożeń na określonym terenie (np. powodzie w 1997 czy 2010 roku).

Innym ograniczeniem ewentualnych nadużyć władz ze strony rządzących są zasady określone w art. 228 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej3. Należy tu wspomnieć szczególnie o zasadzie ostateczności (wyjątkowości), wskazującej na możliwość zastosowania stanu nadzwyczajnego jedynie w „sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające”, oraz proporcjonalności, wskazującej, że „działania podjęte w wyniku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia”. Normy te jednak, zarówno ustawy zasadniczej, jak i ustaw odnoszących się do poszczególnych rodzajów stanów nadzwyczajnych zawierają w sobie wiele sformułowań, które nie są wprost określone w stopniu w jakim być może byśmy to oczekiwali. Niestety ciężko jest tak skonstruować prawo w tym zakresie, aby jasne i oczywiste były kryteria, w których możliwe jest wprowadzenie stanu nadzwyczajnego. Dzieje się tak – i jest to przypadłość nie mająca miejsca tylko w Polsce – ponieważ dla wprowadzania regulacji wyjątkowych potrzebne są dwa elementy. Po pierwsze, wystąpienie szczególnych zagrożeń (i nigdy nie będziemy wiedzieli czy choćby stan klęski żywiołowej wprowadza się np. od założonej z góry liczby zatopionych miejscowości), a po drugie, kiedy aktualnie posiadane środki są niewystarczające (i to muszą być niewystarczające na danym obszarze, nawet pojedynczej gminy a nierealne będzie ich pilne uzupełnienie). Jedynie władza wykonawcza dysponuje bieżącymi pełnymi informacjami zarówno o skali i rodzaju niebezpieczeństwa, jak również o własnych możliwościach przeciwstawienia się konkretnemu zagrożeniu. Z tego tytułu władza ta ponosi odpowiedzialność za podejmowane przez siebie działania lub zaniechania. W niektórych okolicznościach niepodjęcie decyzji o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego może być uznawane za błąd (co m. in. dotyczy opinii niektórych środowisk na temat reakcji rządzących na epidemię Covid-19) a niekiedy wdrożenie regulacji wyjątkowych zostanie potraktowane jako nadużycie.

Sytuację nie rozjaśnia kwestia całkowitego subiektywizmu postępowania władzy wykonawczej w tej sprawie i wystąpienia możliwości dowolnego (oczywiście w ramach zakreślonych norm) działania, nawet przy dwóch bardzo podobnych stanach faktycznych. Stan nadzwyczajny w końcu ma dotyczyć sytuacji nagłej i czegoś co ciężko było przewidzieć, więc nie oczekujmy referendum w tym zakresie. Jednak tutaj ponownie wracamy do oceny postępowania rządzących w przyszłości przez wyborców. Biorąc pod uwagę ten aspekt, władzom powinno zależeć na jak najlepszym wytłumaczeniu okoliczności zdecydowania się na rozwiązanie nadzwyczajne, tak aby nie ponosić z tego tytułu konsekwencji politycznych. Jeżeli rząd w tym zakresie ograniczają niejawność posiadanych informacji, to można się zastanowić nad przedstawieniem tych danych Sejmowi (jako organowi pochodzącemu z wyborów bezpośrednich) lub ostatecznie wybranym komisjom poselskim a w pierwszym możliwym terminie ogółowi społeczeństwa. Coś na kształt zasady: „ograniczamy wasze prawa, ale tłumaczymy dlaczego to robimy i co nas do tego skłoniło, mając nadzieję, że was przekonamy do naszego stanowiska”. Warto jeszcze dodać, że władze Litwy i Łotwy również subiektywnie oceniały sytuację swoich państw, lecz należy pamiętać o znacznie mniejszym potencjale tych krajów niż Polski.

Pewnym uproszczeniem jest założenie, że w naszych realiach prawnych jedynie stan wojenny jest nakierowany na przeciwdziałanie zagrożeniom pochodzącym z zewnątrz a stan wyjątkowy, tym mającym swoje źródło wewnątrz kraju (jak np. zamieszki). Każdy stan nadzwyczajny dotyczy terytorium danego państwa i związany jest z usprawnieniem działania władz wewnątrz jego obszaru. Należy zauważyć, że w regulacjach dotyczących stanu wojennego pojawia się jednak sformułowanie „zewnętrznego zagrożenia państwa”, definiowanego zresztą w stosownej ustawie jako „celowe działania, godzące w niepodległość, niepodzielność terytorium, ważny interes gospodarczy Rzeczypospolitej Polskiej lub zmierzające do uniemożliwienia albo poważnego zakłócenia normalnego funkcjonowania państwa, podejmowane przez zewnętrzne w stosunku do niej podmioty”

Stan wyjątkowy może być z kolei wprowadzony w przypadku wynikającego przede wszystkim z celowego działania człowieka szczególnego zagrożenia „bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego, w tym spowodowanego działaniami o charakterze terrorystycznym
lub działaniami w cyberprzestrzeni”, co z góry nie powinno odrzucać źródła niebezpieczeństwa pochodzącego spoza Rzeczypospolitej, choć wydaje się, że będzie ono mniej skonkretyzowane niż w normie odnoszącej się do stanu wojennego. Przy takim podejściu, wprowadzenie w związku z problemem nielegalnej migracji czy zbiorowego przekraczania granicy państwowej stanu wyjątkowego może być zasadne, jednak w sytuacji powoływania się wprost na inspirowanie tego procederu przez państwo sąsiadujące z Polską, wydaje się już wątpliwe.

Być może ku zastosowaniu stanu wyjątkowego zamiast wojennego rządzących skłoniła chęć wypełnienia zasady celowości, czyli takiego prowadzenia działań aby zmierzały one
do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa. Górę powinny brać wtedy argumenty wynikające z możliwości zastosowania konkretnych obostrzeń, gdyż w poszczególnych rodzajach stanów nadzwyczajnych w Polsce nieco się one od siebie różnią. W zakresie stanu wojennego i stanu wyjątkowego różnice te nie są zbyt liczne, choć mające swoją wagę. Tylko w stanie wyjątkowym można dokonać odosobnienia osoby (tj. pozbawienia jej wolności decyzją administracyjną a nie wyrokiem sądu) czy przeprowadzić rozmowę ostrzegawczą. Tylko w stanie wojennym można wprowadzić powszechny obowiązek wykonywania pracy, bądź zarząd komisaryczny dla przedsiębiorców, co raczej nie będzie miało w tym przypadku znaczenia. Wiele rygorów (np. cenzura prewencyjna środków społecznego przekazu, kontrola treści rozmów telefonicznych, zawieszenie prawa do organizowania i przeprowadzania wszelkiego rodzaju zgromadzeń, nakaz lub zakaz przebywania lub opuszczania w ustalonym czasie określonych miejsc – czyli tzw. godzina policyjna, ograniczenie dostępu do informacji publicznej, obowiązek posiadania przy sobie dowodu osobistego) jest tożsamych zarówno dla stanu wojennego, jak i stanu wyjątkowego. Ciężko więc wytłumaczyć chęć przeciwdziałania podawanym zagrożeniom za pomocą stanu wyjątkowego a nie wojennego, gdyż wtedy chodziłoby rzeczywiście o pozostawienie sobie możliwości objęcia osób odosobnieniem lub przeprowadzania rozmów ostrzegawczych. Inne wytłumaczenie musiałoby opierać się na kwestiach politycznych i wizerunkowych – stan wojenny kojarzy się z samej nazwy groźnie i jako nakierowany przeciwko komuś. Być może chciano tego uniknąć, lecz nie powinien to być najważniejszy argument.

2.Przesłanki do wprowadzenia stanu wyjątkowego.

Oceniając wprowadzenie stanu wyjątkowego 2 września 2021 roku należy jednak przede wszystkim zadać pytanie – czy w ogóle zaistniała przesłanka wystąpienia szczególnych zagrożeń nakierowanych na konstytucyjny ustrój państwa, bezpieczeństwo obywateli lub porządek publiczny. Wydaje się, że pierwsze z tych znamion nie występuje z pewnością, natomiast co do kolejnych posiadamy niewiele informacji. Sformułowania dotyczące „bezpieczeństwa obywateli” lub „porządku publicznego” są zbyt obszerne i niedookreślone aby je wykluczać, natomiast zagadką pozostaje interpretacja skali zagrożeń, które z pewnością istnieją, ale nie do końca sprawiają wrażenia „szczególnych”. Nie jestem przekonany czy stan nadzwyczajny – z wyjątkiem stanu klęski żywiołowej – powinno się wprowadzać kiedy niebezpieczeństwa te dopiero są tak naprawdę przewidywane (na chwilę obecną mamy do czynienia z przekroczeniami granicy, z którymi Straż Graniczna sobie radzi a spodziewane incydenty w związku z manewrami jeszcze w ogóle nie nastąpiły).

Innym warunkiem zastosowania stanu wyjątkowego jest przyjęcie, że szczególne zagrożenia nie mogą być usunięte poprzez użycie zwykłych środków konstytucyjnych.

W sierpniu 2021 roku do pomocy funkcjonariuszom Straży Granicznej zaangażowano policjantów oraz żołnierzy Sił Zbrojnych. Decyzje w tej sprawie utajniono, podając jedynie w mediach lakoniczne informacje. Można założyć, że pododdziały wojskowe użyto
na podstawie art. 11b ustawy o Straży Granicznej (użycie do pomocy Straży Granicznej) a funkcjonariuszy Policji na ogólnych zasadach współdziałania.

Nie wiadomo czy wobec wojska zastosowano tryb określony w art. 11c (samodzielnie prowadzone przez pododdziały wojskowe przeciwdziałanie ze zwiększonymi uprawnieniami), swego czasu wprowadzony jako polską odpowiedź na ewentualne przekraczania granicy państwowej przez „zielone ludziki”6. Niełatwo jest odnieść się do oceny wyczerpania zwykłych środków konstytucyjnych, gdyż zagrożenie – jak już wspomniano – raczej jest przewidywane, niż faktyczne. Samo przebywanie w pasie przygranicznym dziennikarzy i aktywistów nie wydaje się być szczególnym zagrożeniem a jeżeli osoby te dopuszczają się przestępstw to powinny być wobec nich wdrożone zwykłe procedury. Miejmy nadzieję, że nie dojdzie do przypadków stosowania odosobnienia w tym i jakimkolwiek innym zakresie (ograniczeniom wolności i praw podlegają wszystkie osoby fizyczne przebywające na obszarze, na którym został wprowadzony stan nadzwyczajny).

Należy nadmienić, że wprowadzenie stanu wyjątkowego nie przyniosło szczególnych uprawnień Policji czy Siłom Zbrojnym. Każdej z tych służb przysługuje od teraz możliwość użycia broni palnej w warunkach działania pododdziału zwartego – co jest reliktem pozostałym po rozwiązaniach z XX wieku. Organy Policji mogą składać wnioski o wszczęcie
postępowania o odosobnienie oraz wzywać osoby do udziału w rozmowie ostrzegawczej, tak samo organy Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Żandarmerii Wojskowej oraz Służby Kontrwywiadu Wojskowego. Zwiększenie uprawnień żołnierzy działających na obszarze objętym stanem wyjątkowym można było osiągnąć także przy wykorzystaniu wspomnianych wcześniej przepisów o Straży Granicznej.

Być może – wbrew pozorom – największe kontrowersje w związku z wprowadzonym stanem wyjątkowym będą budziły techniczne aspekty jego stosowania. Zgodnie z wydanym przez Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej komunikatem pas terenu, na którym zastosowano stan wyjątkowy opisano wykazem obrębów ewidencyjnych, stanowiących załącznik do prezydenckiego rozporządzenia7. Rozwiązanie tego typu dotychczas nie było w Polsce znane a w celu wyegzekwowania wprowadzonych obostrzeń niezbędne jest przecież klarowne określenie obszaru obowiązywania regulacji nadzwyczajnych, co najlepiej jest oprzeć o znany podział administracyjny kraju (tak jak jest opisana np. strefa nadgraniczna). Nie można doprowadzić do sytuacji, w której obywatel nie będzie do końca wiedział czy znajduje się jeszcze w strefie, gdzie obowiązują zwykłe przepisy, czy już na terenie objętym przepisami wyjątkowymi.

Przyszłość pokaże skuteczność przyjętych rozwiązań, mechanizmy wprowadzania stanów nadzwyczajnych i ich odbiór społeczny. Należy pamiętać, że stan wyjątkowy może być jednokrotnie przedłużany na okres do 60 dni.

1. Wszystkie wypowiedzi M. Kamińskiego za: komunikatem Polskiej Agencji Prasowej
z dnia 1 IX 2021 r., https://www.msn.com/pl-pl/wiadomosci/other/szef-mswia-stan-wyj%C4%85tkowy-obejmie-183-miejscowo%C5%9Bci-przylegaj%C4%85ce-do-granicy-z-bia%C5%82orusi%C4%85/ar-AANWaIe, [dostęp: 2 IX 2021 r.].
2. Istnieje wiele publikacji na temat istoty i zasad stosowania stanów nadzwyczajnych, ostatnia wydana w formie książkowej to: E. Kurzępa, Stany nadzwyczajne w polskim porządku prawnym, Warszawa 2017.
3. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. nr 78 poz. 483 z póżn. zm.
4. Ustawa z dnia 29 VIII 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2 ust. 1a, t.j. Dz.U. z 2017 poz. 1932.
5. Ustawa z dnia 21 VI 2002 r. o stanie wyjątkowym, art. 2 ust. 1, t.j. Dz. U. z 2017 poz. 1928.
6. Ustawa z dnia 12 X 1990 r. o Straży Granicznej, t.j. Dz.U. z 2021 poz. 1486.
7. Zob.https://www.prezydent.pl/aktualnosci/wydarzenia/art,2318,komunikat-ws-stanu
-wyjatkowego.html, [dostęp: 2 IX 2021 r.].

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *

This site is protected by reCAPTCHA and the Google Privacy Policy and Terms of Service apply.