Stany nadzwyczajne a ustawowe regulacje dotyczące wolności i praw człowieka i obywatela – kilka spostrzeżeń

Stany nadzwyczajne a ustawowe regulacje dotyczące wolności i praw człowieka i obywatela – kilka spostrzeżeń

30 listopada 2021 roku minął termin obowiązywania stanu wyjątkowego wprowadzonego
2 września tego roku na pograniczu polsko-białoruskim. Reżim Łukaszenki dalej jednak stosuje, choć już przy mniejszym natężeniu, narzędzie nacisku i destabilizacji w postaci wspomagania masowej nielegalnej migracji, wpisując się przy tym w ogólną rosyjską strategię tworzenia i utrzymywania punktów zapalnych w regionie Europy Środkowo-Wschodniej. W związku z zastąpieniem regulacji wyjątkowej ograniczeniami bazującymi na unormowaniach zwykłych, można się zastanowić nad wzajemnymi relacjami tych dwóch kategorii przepisów w polskim porządku prawnym.

1.Dlaczego stan wyjątkowy przy granicy?

Niejako dla przypomnienia można zaznaczyć, że powyżej wspomniany stan wyjątkowy zastosowano początkowo na 30 dni (można było na okres nie dłuższy niż 90 dni) a następnie, zgodnie z obowiązującymi wymogami, jednokrotnie go przedłużono na okres maksymalnie dozwolony tj. 60 dni. Podstawą faktyczną wprowadzenia tego stanu było „szczególne zagrożenie bezpieczeństwa obywateli oraz porządku publicznego, związane z obecną sytuacją na granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej z Republiką Białorusi”, a jak pamiętamy obszar stosowania regulacji nadzwyczajnej objął wskazany pas obrębów ewidencyjnych wzdłuż tej granicy znajdujących się na terenie województw podlaskiego i lubelskiego. Z katalogu możliwych do wykorzystania obostrzeń zdecydowano się na zawieszenie prawa do organizowania i przeprowadzania zgromadzeń oraz imprez masowych, obowiązek posiadania przy sobie dokumentu tożsamości, zakaz przebywania w ustalonym czasie na obszarze objętym stanem wyjątkowym (poza wskazanymi wyjątkami), zakaz utrwalania za pomocą środków technicznych wyglądu określonych miejsc, obiektów i obszarów infrastruktury granicznej, zakaz posiadania broni palnej, amunicji i materiałów wybuchowych, a także ograniczenie dostępu do informacji publicznej1. Rygory te utrzymywano przez cały dziewięćdziesięciodniowy okres stosowania stanu wyjątkowego, najwyraźniej uznając, że przez wszystkie te dni „odpowiadały one charakterowi oraz intensywności zagrożeń stanowiących przyczyny wprowadzenia stanu wyjątkowego”2.

2.Zmiany prawne-możliwość przedłużenia stanu wyjątkowego?

W związku ze zbliżaniem się końca terminu obowiązywania regulacji nadzwyczajnych (przedłużenie stanu wyjątkowego dozwolono jest jedynie jednokrotnie) podjęto prace nad nowelizacją ustawy o ochronie granicy państwowej oraz niektórych innych ustaw, po czym bezpośrednio po zakończeniu tego stanu na jego dotychczasowym obszarze obowiązywania wprowadzono czasowy (na okres do 1 marca 2022 roku) zakaz przebywania, którego formalną podstawę stanowi właśnie ta ustawa. Zakaz ten pełni przy tym analogiczną rolę jak ten stosowany w czasie stanu wyjątkowego i połączony został z podobnym katalogiem wyłączeń (nie dotyczy m. in. osób, które stale zamieszkują obszar nim objęty) oraz koniecznością posiadania przy sobie dokumentu tożsamości3. Dodatkowo na terenie tym – na podstawie ustawy o broni i amunicji – wprowadzono czasowy zakaz noszenia broni i przemieszczania jej w stanie rozładowanym4.

Powyższe zmiany – przynajmniej formalnie – niosą ze sobą pewne konsekwencje. Wprowadzenie, a następnie przedłużenie stanu wyjątkowego oznaczało uznanie przez władze wykonawcze (i Sejm), że na określonym obszarze kraju wystąpiło „szczególne zagrożenie, które nie mogło być usunięte poprzez użycie zwykłych środków konstytucyjnych”, a do tego na terenie tym aż do 30 listopada 2021 roku „nie ustały przyczyny wprowadzenia tego stanu oraz nie zostało przywrócone normalne funkcjonowanie państwa”. Nie zdecydowanie się na ewentualne zastosowanie innych możliwych rozwiązań nadzwyczajnych (np. wprowadzenie stanu wojennego, bądź też kolejnego wyjątkowego na zmniejszonym obszarze) wskazuje, że w ocenie władz od 1 grudnia tego roku państwo funkcjonowało już na tym terenie normalnie, tj. na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach, a także przy użyciu zwykłych środków konstytucyjnych, nawet jeżeli dalej występują szczególne zagrożenia. Stany nadzwyczajne wprowadza się, gdy wymagane jest odstępstwo od normalnych uwarunkowań działania władz publicznych oraz społeczeństwa. Każde ograniczenie wolności i praw człowieka i obywatela jest wówczas niejako działaniem w stanie wyższej konieczności, gdy zmniejsza się te prawa, tak aby ich ścisłe przestrzeganie nie powodowało dysfunkcji w postępowaniu władz – przede wszystkim mających poradzić sobie przecież ze szczególnie wymagającym niebezpieczeństwem. Jeżeli po 30 listopada taka konieczność nie zaistniała, to dalsze ograniczenia nie powinny mieć charakteru nadzwyczajnego.

 

3.Konsekwencje wprowadzanych rozwiązań.

Wspomniany zakaz pobytu na określonym obszarze nie ma takiego charakteru, pomimo tego, że w praktyce sprowadził się do wymiany tablic z napisem „Obszar objęty stanem wyjątkowym” na takie o treści „Obszar objęty zakazem przebywania – wejście zabronione”. Restrykcja ta dotyczy tego samego kręgu osób (nie spełniających podobnie określonych wyjątków) i w ten sam sposób określonej strefy, jak przy stosowaniu stanu wyjątkowego. Ustawodawca poszedł w tej analogii tak daleko, że wprowadził zmiany do przepisów o rekompensatach w związku z wprowadzeniem stanu wyjątkowego i uznał, że dotyczą one także podmiotów prowadzących działalność na obszarze objętym czasowym zakazem przebywania5.

Powyższe postępowanie władz może prowadzić do pojawienia się dwóch pytań: po pierwsze – czy stosowanie „zakazu przebywania” jest zgodne z ustawą zasadniczą, jeżeli w praktyce powoduje podobne konsekwencje do stanu nadzwyczajnego, jak również czy w ogóle była potrzeba wprowadzania stanu wyjątkowego, skoro tożsamy efekt można było osiągnąć poprzez nowelizację wspomnianej ustawy?

Konstytucja jest pewną formą umowy społecznej, w które określone są najważniejsze zasady funkcjonowania, a także prawa i obowiązki rządzonych oraz rządzących. Stany nadzwyczajne – którym poświęcono w ustawie zasadniczej odrębny rozdział – stanowią zarówno część tej umowy, jak i jednocześnie ewentualność odstępstwa od wcześniej zawartych w niej postanowień, przede wszystkim w kontekście wolności i praw człowieka i obywatela. Niektóre z przewidzianych w stanach nadzwyczajnych obostrzeń są możliwe do zastosowania jedynie w trakcie ich obowiązywania, np. odosobnienie osoby w stanie wyjątkowym, cenzura prewencyjna w stanie wojennym i stanie wyjątkowym. Istnieje jednak pewna grupa restrykcji, które mogą być zastosowane zarówno w stanach nadzwyczajnych, jak i przy pomocy ustaw zwykłych. Podstawą do takiego stanu rzeczy jest art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że „ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. Ponieważ powyższy fragment nie dotyczy jedynie ustaw o poszczególnych rodzajach stanów nadzwyczajnych, tylko wszystkich ustaw, to tym samym można przyjąć, że dozwolone jest wprowadzanie do obrotu prawnego przepisów rangi ustawowej, w których zawarte będą możliwe do zastosowania ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela. W niektórych sytuacjach ciężko sobie zresztą wyobrazić konieczność stosowania tych obostrzeń jedynie w ramach stanów nadzwyczajnych, czego przykładem jest choćby instytucja zatrzymania osoby. Odnosi się do niej art. 41 ust. 1 Konstytucji: „Każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie”. W kontekście zatrzymania osoby odniesieniu do wspomnianego odosobnienia osoby – ustawę o stanie wyjątkowym. będziemy mieli na myśli np. ustawę – Kodeks postępowania karnego (choć nie tylko) a w

Należy przy tym zauważyć, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zawiera w sobie – oprócz wspomnianych powyżej przykładów – wiele delegacji do uregulowania w ramach ustaw zwykłych ewentualnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela. Art. 49 wspomina o tym w kontekście wolności i ochrony tajemnicy komunikowania się. Art. 52 ust. 3 w zakresie wolności poruszania się po terenie kraju, wyboru miejsca zamieszkania i pobytu oraz swobody opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 57 ustrojodawca przewidział ewentualne ograniczenia ustawowe wolności organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestnictwa w nich, w art. 61 – obostrzenia co do prawa do informacji publicznej, natomiast w art. 64 ust. 3 – co do prawa własności.

Wydaje się, że o możliwościach poważnego ograniczania praw obywateli przy pomocy ustawy zwykłej przypomniały w 2020 roku działania władz podczas ograniczania skutków epidemii koronawirusa. Wprowadzono wówczas szereg obostrzeń wynikających z ustawy
o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jak również wielokrotnie nowelizowanych i przez te wysoce skomplikowanych w odbiorze specjalnych norm dotyczących przeciwdziałania COVID-196. Rozwiązania te częściowo nie były przy tym pozbawione wad prawnych i wielokrotnie zostawały podważone przez sądy7. Warto jednak przypomnieć, że w polskim systemie aktów normatywnych istnieją także inne ustawy, które zakładają możliwość istotnego ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela. Przykładowo można tu wymienić ustawę Prawo atomowe, przewidujące m. in. czasowe przesiedlenie ludności lub obowiązek świadczeń osobistych i rzeczowych, bądź też wspomnianą już ustawę o broni i amunicji. Odrębną kategorią stanowią tzw. przepisy porządkowe stosowane przez wojewodów lub uprawnione organy samorządu terytorialnego i niekiedy także dotyczące pewnych ograniczeń w poruszaniu się po określonym obszarze. Regulacje te nigdy nie zostały zakwestionowane na gruncie zgodności z Konstytucją.

Rozpatrując w tym kontekście wprowadzony do ustawy o ochronie granicy państwowej zakaz przebywania trzeba ocenić jako zgodny z ustawą zasadniczą. Istnieje wiele trybów stosowania ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

  1. Wątpliwości prawne.

Wątpliwości może budzić natomiast możliwość swobodnego (np. bez następczej akceptacji Sejmu) określania przez ministra spraw wewnętrznych i administracji czasu trwania tego zakazu, jak i obszaru, na którym on obowiązuje (choć jedynie w strefie nadgranicznej, której granice są znane). Z pewnych względów przewyższa to uprawnienia jakie władza wykonawcza posiada w stanach nadzwyczajnych, co z kolei wywołuje pytanie o sens istnienia tego typu regulacji. Być może problem ten wymaga po prostu szerszej debaty o takim dookreśleniu ewentualnych obostrzeń wolności i praw człowieka i obywatela, które będą dostępne jedynie w stanach nadzwyczajnych a resztę koniecznych rygorów władze zastosują na podstawie ustaw zwykłych. Korzystanie z norm nadzwyczajnych, jak również ze wskazanych powyżej regulacji wynikających z ustaw podlega kontroli ze strony sądownictwa administracyjnego a przede wszystkim ze strony wyborców, wyrażających swoją wolę w głosowaniu.

Jeżeli chodzi o drugie pytanie – czy stosowanie stanu wyjątkowego było niezbędne, skoro od 1 grudnia 2021 roku władza „poradziła sobie” z podobnym zagrożeniem bez wdrażania regulacji nadzwyczajnych – to na razie niestety prawdopodobnie pozostanie ono
bez odpowiedzi.
Nie posiadamy odpowiednich informacji aby uznać, że „zwykłe środki konstytucyjne” były niewystarczające, zarówno w kontekście zagrożeń (np. informacji wywiadowczych), jak i dostępnych sił i środków (te dane posiada władza wykonawcza). Patrząc jednak na obostrzenia stosowane w trakcie stanu wyjątkowego, jak i na te funkcjonujące na tym terenie aktualnie, to można dojść do wniosku, że równica sprowadza się do ograniczenia prawa do informacji publicznej, jak i możliwości utrwalania obrazów za pomocą środków technicznych, co wydaje się zbyt niewielkim zakresem aby decydować się na wprowadzenie stanu nadzwyczajnego. Istnienie zagrożenia ze strony reżimu Łukaszenki było wiadome co najmniej od lipca 2021 roku i być może wówczas już warto było rozważyć różne rozwiązania np. polegające na nowelizacji ustawy o ochronie granicy państwowej.

  1. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 września 2021 r. w sprawie wprowadzenia stanu wyjątkowego na obszarze części województwa podlaskiego oraz części województwa lubelskiego, Dz.U. poz. 1612.
  2. 15 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym, t.j. Dz.U. z 2017 poz. 1928.
  3. ustawa z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o ochronie granicy państwowej oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 2191 oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 listopada 2021 r. w sprawie wprowadzenia czasowego zakazu przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej z Republiką Białorusi, Dz.U. poz. 2193.
  4. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 listopada 2021 r. w sprawie wprowadzenia czasowego zakazu noszenia broni i przemieszczania jej w stanie rozładowanym na obszarze województwa podlaskiego i lubelskiego przyległym do granicy państwowej z Republiką Białorusi, Dz.U. poz. 2194.
  5. Ustawa z dnia 29 września 2021 r. o rekompensacie w związku z wprowadzeniem stanu wyjątkowego na obszarze części województwa podlaskiego oraz części województwa lubelskiego w 2021 r., Dz.U. poz. 1803 z późn. zm.
  6. Mowa tu m. in. o: ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, t.j. Dz.U. z 2021 poz. 2095 z późn. zm.; rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, Dz.U. poz. 861 z późn. zm.

Warto zapoznać się w tym kontekście z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 1 lipca 2021 r. do sprawy sygn. Akt IC KK 238/2

Comments (3)

  • JSC Reply

    Mogę się mylić, ale z ustawy o powszechnym obowiązku obrony rzeczpospolitej da się wywieść wszystkie mozliwe obostrzenia i nadać władzom wojskowym do działaniań zbrojnym także po za granicami kraju… zatem ja się pytam: Co do jasnej cholery robi w Konstytucji rozdział (…)STANY NADZWYCZAJNE(…)?

    31 grudnia 2021 at 02:06
  • Piotr Reply

    Po pierwsze: Ustawa o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej nie zawiera w sobie podstaw prawnych do ograniczenia większości wolności i praw człowieka i obywatela (np. odosobnienia, cenzury prewencyjnej, zawieszenia prawa do organizowania zgromadzeń itd.) – cel tej normy jest zupełnie inny.
    Po drugie: Wprowadzenie do Konstytucji RP odrębnego rozdziału dotyczącego stanów nadzwyczajnych to poważne osiągnięcie naszego konstytucjonalizmu. To co znajduje się w Konstytucji ciężej jest zmienić, zatem szanujmy rozwiązanie, które chroni nasze prawa.

    2 stycznia 2022 at 15:54
  • JSC Reply

    No to nastąpiło wielkie trzesięnie ziemii o kamienia co spadł z serca…

    A teraz na poważnie… co z tego skoro ustawa o zwalczania epidemii COVID’a wprowadziła takiego ograniczenia wolności, które nie śniły się nawet Jaruzelskiemu?

    3 stycznia 2022 at 00:43

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany.

This site is protected by reCAPTCHA and the Google Privacy Policy and Terms of Service apply.