Stany nadzwyczajne w Polsce – stan wiedzy i niewiedzy

Epidemia koronawirusa wywołała w ostatnich tygodniach w Polsce niespotykaną od wielu lat dysputę publiczną na temat stanów nadzwyczajnych – szczególne w kontekście zasad ich stosowania oraz możliwych do wprowadzenia obostrzeń. Wszystko to dzieje się w obliczu zakazów i nakazów wynikających z trwającego stanu epidemii, które cyklicznie co kilka dni ulegają zaostrzeniu. W przestrzeni medialnej z jednej strony pojawiają się informacje o tym, że „nie ma podstaw do wdrożenia stanów nadzwyczajnych”, z drugiej, że „rygory stanu klęski żywiołowej byłyby jeszcze szersze”, a sytuacja, w której Rzecznik Praw Obywatelskich domaga się wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, w Europie może wydawać się niecodzienna.

Do tego dochodzi praktyczna nieznajomość w społeczeństwie zasad stosowania regulacji specjalnych – co w pewnym sensie jest zrozumiałe, a także sygnały o stosowaniu ich w niektórych państwach Unii Europejskiej (np. w Czechach, Francji, Estonii).

Czym są stany nadzwyczajne? Wytłumaczenie tego jest relatywnie proste.

W państwie demokratycznym obywatele wybierają władzę a w ramach swoistej zgody na jej sprawowanie i zapewnienie rozwoju oraz bezpieczeństwa ogółu, zgadzają się na ingerencję – w ściśle określonych sytuacjach w swoje prawa. Przyjmując, że na pewnych uprawnieniach nam szczególnie zależy – przykładowo: wolności osobistej, swobodzie przemieszczania się, poszanowaniu własności, możliwości udziału w zgromadzeniach – wymagamy od władzy aby je respektowała, choć przyjmujemy, że mogą się tu pojawić pewne ograniczenia. Dlatego między innymi mamy świadomość i akceptujemy np. ewentualność wylegitymowania nas, wydania nam polecenia przez policjanta, zatrzymania osoby na okres do 48 godzin – oczywiście przy spełnieniu odpowiednich warunków – nawet jak finalnie okażemy się niewinni. Brak takiej możliwości postępowania organów państwa działałby w dłuższym przedziale na naszą niekorzyść, co łatwo sobie wyobrazić. Podobny mechanizm występuje również w przypadku innych wolności – i tutaj zgadzamy się na pewne ich ograniczenia, aby zapewnić skuteczność zapewniania nam bezpieczeństwa.

Organy i instytucje państwa działają przy tym przy określonym poziomie bezpieczeństwa, wynikającym z porównania relacji liczby i wagi zagrożeń, do posiadanych sił i środków oraz odbioru tych niebezpieczeństw przez społeczeństwo. Sytuację taką przepisy nazywają „normalnym funkcjonowaniem państwa”, przy czym trzeba mieć świadomość, że ta „normalność” w przypadku Polski oznacza dzienne wystąpienie średnio ponad dwóch tysięcy przestępstw, kilkunastu tysięcy interwencji funkcjonariuszy Policji i śmierć z rożnych przyczyn ponad tysiąca stu osób. Pomimo tych zdarzeń władza publiczna oraz odpowiednie formacje są w stanie sprawnie funkcjonować, tak aby mieszkańcy czuli się bezpiecznie i mieli możliwość dalszego rozwoju. Jeżeli natomiast dojdzie do wystąpienia szczególnych zagrożeń – militarnej agresji na nasz kraj, zamachu stanu lub ogarniających wszystko rozruchów, katastrofy naturalnej czy też poważnej awarii technicznej (np. skażenia w wielkich rozmiarach) – może dojść do sytuacji, w której obecne rozwiązania prawne wydadzą się nieadekwatne.

Po pierwsze może wówczas wystąpić potrzeba przyznania większych niż dotychczas uprawnień dla organów władzy, a po drugie, swobodne korzystanie przez obywateli ze swoich uprawnień może skutkować tym, że formacje odpowiedzialne za zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego nie będą już posiadały do tego celu wystarczających sił. Innymi słowy, w ramach umowy społecznej z rządem, o której wspominałem wcześniej, zgadzamy się na to, aby zawiesić nasze prawa (poświęcając jedno dobro) dla ratowania skutecznego działania struktur państwa (drugiego dobra). Przykładowo – jeżeli zakazane zostaną zgromadzenia publiczne, to Policja nie będzie musiała ich zabezpieczać, przeznaczając „zaoszczędzone” siły i środki na wykonywanie czynności (np. patrolowanie) w rejonach poważnie zagrożonych. Jeżeli zostanie wprowadzona godzina policyjna, to łatwiej będzie opanować zamieszki. Reasumując, w razie wystąpienia szczególnych zagrożeń – władza wchodzi ze swoimi uprawnieniami na teren dotychczas dla niej niedostępny, a my to akceptujemy. Jednak i tutaj są pewne zasady – przede wszystkim taka, aby zawieszenie praw miało charakter czasowy, gdyż tylko wtedy obronimy się jako społeczeństwo przed despotyzmem panujących. Czas na jaki zamrożono w ramach stosownej procedury część zapewnionych w normalnym funkcjonowaniu państwa uprawnień obywatelskich i/lub zwiększono kompetencje organów i instytucji rządowych, nazywamy właśnie stanem nadzwyczajnym.

W polskim systemie prawa wyodrębniono trzy rodzaje stanów nadzwyczajnych, generalnie nastawionych na reagowanie na różne typy zagrożeń – stan wojenny, stan wyjątkowy oraz stan klęski żywiołowej. Wszystkie trzy opisano w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku oraz w poszczególnych ustawach z roku 2002.

Każdy z nich ma znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego i na to jest nakierowany – nawet stan wojenny, kojarzący się z napaścią zbrojną innego państwa, ma służyć „uspokojeniu” sytuacji na tyłach linii frontu a nie walce z agresorem. Jest to też jedyny stan, którego nie ograniczono czasowo, jednak z uwagi na niewiadomy czas trwania konfliktu, jest to oczywiste. Stan wyjątkowy, dotyczący ochrony bezpieczeństwa ustrojowego (np. przed zamachem stanu) oraz publicznego (np. w przypadku wystąpienia poważnego zamachu terrorystycznego lub rozległych i gwałtownych niepokojów społecznych) może być wprowadzony na okres do 90 dni, po czym jedynie jednokrotnie przedłużony na czas do 60 dni. Stan klęski żywiołowej można z kolei zastosować, gdy dojdzie do katastrofy naturalnej lub awarii technicznej, której skutki dotyczą dużej liczby osób, mienia w wielkich rozmiarach albo środowiska na znacznym obszarze, na okres do 30 dni i ewentualnie przedłużyć za zgodą Sejmu. Generalna zasadą jest, że stany nadzwyczajne wprowadza Prezydent RP na wniosek Rady Ministrów, jedynie stan klęski żywiołowej – jako skutkujący najmniejszymi obostrzeniami – może zastosować Rada Ministrów z własnej inicjatywy, bądź na wniosek właściwego wojewody. Nie ma wymogu aby stan nadzwyczajny wdrażać na obszarze całego państwa, może to być część tego terytorium (teoretycznie nawet jedna gmina), a zależne to powinno być od rodzaju i skali zagrożenia oraz potrzeb władz publicznych. Porównując polskie rozwiązania w opisywanym zakresie do przyjętych w innych państwach Unii Europejskiej, to są to ponadstandardowe normy, gdyż w części z nich przepisy dotyczące regulacji specjalnych nie są zawarte w ustawie zasadniczej. My, jako społeczeństwo, zgodziliśmy się na istnienie w porządku prawnym instytucji stanów nadzwyczajnych, akceptując w referendum Konstytucję RP z 1997 roku.

Polska ma niewielkie doświadczenia w stosowaniu stanów nadzwyczajnych. Po drugiej wojnie światowej wprowadzono go tylko raz – i to jako stan wojenny, w pamiętnym grudniu 1981 roku. Wielu historyków uważa zresztą, że wciąż mamy do czynienia z odium tego stanu i część z nas z niechęcią reaguje na wszelkie wzmianki o tego typu rozwiązaniach. Po zniesieniu stanu wojennego w 1983 roku, zdecydowano się na wprowadzenie na nowo do polskiego prawa stanu wyjątkowego, który wówczas także obejmował sobą reagowanie na klęski żywiołowe. Problematyka ta była na tyle ważna, że rozmowy dotyczące stanu wyjątkowego pojawiły się w trakcie Okrągłego Stołu, kiedy to uzgodniono dookreślenie maksymalnego okresu trwania tej instytucji. Dopiero w Konstytucji z 1997 roku pojawiło się obowiązujące do chwili obecnej rozgraniczenie na trzy rodzaje stanów nadzwyczajnych. Na wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie zdecydowano się jednak ani podczas powodzi w lipcu 1997 roku, ani w maju–czerwcu 2010 roku, w tym pierwszym przypadku zapewne także ze względów proceduralnych (brak ustawy, trzeba by było działać na podstawie norm z 1983 roku). Być może wpływ na to miał też fakt, iż były to lata wyborcze (w 1997 do parlamentu, w 2010 prezydenckie), choć nie zostało to wprost wyartykułowane. Wyszło też jednak wtedy na jaw to, że istniejące regulacje pozostawiają władzy wykonawczej swobodną ocenę sytuacji i posiadanych zasobów a znamiona podstaw do wprowadzenia stanu nadzwyczajnego nie są ostre i nikogo nie zmuszają do skorzystania z uprawnień co do jego zastosowania. W dzisiejszych realiach nawet wdrożenie stanu wojennego mogło by być dyskutowane, jeżeli nie doszło by do otwartej agresji, tylko mielibyśmy do czynienia z działaniami hybrydowymi czy sterowanymi przejawami terroryzmu. Szczególnie ocenne pozostają przesłanki do użycia stanu wyjątkowego, natomiast ustawa o stanie klęski żywiołowej operuje wprawdzie w miarę określonymi przesłankami, lecz także niektóre zastosowane zwroty mogą podlegać różnej interpretacji (np. „duża liczba osób”, „mienie w wielkich rozmiarach”, „środowisko na znacznych obszarach”).

W tym ostatnim typie stanu nakłada się nam także cały system zarządzania kryzysowego, bardzo podobny w działaniach organów władz publicznych i również dotyczący z założenia bezpieczeństwa powszechnego. Co więcej – w drugiej połowie 2009 roku zmieniono definicję sytuacji kryzysowej, która wcześniej rozgraniczała zarządzanie kryzysowe od stanów nadzwyczajnych.

Patrząc jednak na to obiektywnie, nie jest realne tak szczegółowe określenie podstaw do wprowadzenia któregoś ze stanów nadzwyczajnych aby władza wykonawcza była zmuszona to uczynić. Jet to jej uprawnienie a nie obowiązek. Tylko ta władza posiada całość wiedzy na temat skali aktualnych i przewidywanych zagrożeń, posiadanych sił i skuteczności dotychczasowych działań formacji państwowych, przewidywanego rozwoju sytuacji i usprawnienia podejmowanych przedsięwzięć w przypadku skorzystania z regulacji wyjątkowych. Nie da się zapisać w prawie, że przykładowo – klęska żywiołowa ma miejsce od z góry założonej liczby zalanych miejscowości lub poniesionych ofiar. Przecież nawet pojawienie się tego typu wskaźników nie powinno być jedyną wykładnią wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, bo oprócz tych przesłanek musi być jeszcze wypełniona konstytucyjnie określona przesłanka „jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające”. Stosowanie stanu nadzwyczajnego powinno wyglądać jak system naczyń połączonych, w którym jeżeli doszło już do szczególnego wydarzenia (np. klęski żywiołowej), to jeszcze powinniśmy dojść do wniosku, że z obecnymi siłami (lub uprawnieniami) organy władzy publicznej nie poradzą sobie z zagrożeniem lub jego skutkami, a także, że konieczne jest zastosowanie obostrzeń praw obywatelskich aby wspomóc działanie instytucji państwowych.

Rygory dotyczące tych praw, jakie przewiduje się do zastosowania w każdym z rodzajów stanu nadzwyczajnego, częściowo różnią się od siebie, gdyż nakierowane są na przeciwdziałanie nieco innym zagrożeniom. Na przykład tylko w stanie wyjątkowym można skorzystać z możliwości odosobnienia osób, których pobyt na wolności mógłby być uznany za szkodliwy (czyli ich internowania). Z kolei jedynie w stanie klęski żywiołowej istnieje opcja poddania obowiązkowi kwarantanny. Zresztą przy stosowaniu tych obostrzeń także obowiązuje zasada proporcjonalności i powinno się wdrożyć jedynie takie, które są zasadne i mogą być przydatne w danej sytuacji oraz przy realnie występujących zagrożeniach. Można także dodać, że przepisy nie wykluczają możliwości wprowadzenia więcej niż jednego stanu nadzwyczajnego naraz, np. stanu wojennego i stanu wyjątkowego, lub stanu klęski żywiołowej i stanu wyjątkowego. To także pozostawiono ocenie władzy wykonawczej a umiejętność stosowania w praktyce regulacji nadzwyczajnych, zbyt bojaźliwe i nieskuteczne, bądź zbyt pochopne i rygorystyczne, jest taką samą zdolnością jak sprawowanie władzy w ogóle, i powinno po prostu podlegać ocenie wyborców w przewidzianym trybie.

Konstytucja RP jasno określa, że w czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie może być skrócona kadencja Sejmu, przeprowadzone referendum ogólnokrajowe, nie mogą być przeprowadzone wybory do Sejmu, Senatu, organów samorządu terytorialnego oraz wybory Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, a kadencje tych organów ulegają odpowiedniemu przedłużeniu. Rozwiązanie to nie jest nowe, po raz pierwszy pojawiło się w Konstytucji kwietniowej z 1935 roku, gdzie dotyczyło wydłużenia kadencji Prezydenta RP w razie wojny przez okres trzech miesięcy od zawarcia pokoju. W systemie prawa polskiego ponownie powrócono do tego pomysłu w kwietniu 1989 roku podczas zmiany Konstytucji PRL i wówczas objęto nim Sejm, którego kadencja, w przypadku jej upływu, ulegała przedłużeniu na okres trzech miesięcy od daty zakończenia stanu wyjątkowego (zawierającego w sobie jak pamiętamy także reagowanie na klęski żywiołowe). W kontekście prowadzonej aktualnie w Polsce dyskusji na temat tej regulacji, można tylko zadać sobie pytanie dlaczego ustrojodawca zawsze decydował się na to, żeby pomiędzy zakończeniem wydarzenia nadzwyczajnego a wyborem organu państwowego istniał pewien przedział czasowy?

Dlaczego „na drugi dzień” po zakończeniu przykładowo stanu klęski żywiołowej nie można przeprowadzić wyborów parlamentarnych? Czemu nie jest to tydzień, dziesięć dni, miesiąc, tylko właśnie 90 dni? Osobiście sądzę, że chodzi tutaj o zapewnienie możliwości zorganizowania procesu wyborczego (przygotowanie list osób uprawnionych, wybór komisji, przygotowanie lokali, wydrukowanie i dystrybucja kart do głosowania), jak również kampanii wyborczej kandydatów. Odpowiedź zapewne można znaleźć także w materiałach źródłowych stworzonych podczas procesu legislacyjnego. Profesjonalną ocenę pozostawię jednak konstytucjonalistom i politologom. W każdym razie, jak już w 2005 roku pisał w jednej ze swoich publikacji znawca problematyki stanów nadzwyczajnych – profesor Krzysztof Prokop, to powyższa regulacja „ma swoje dobre i złe strony. Niewątpliwie stan nadzwyczajny nie jest okresem właściwym dla przeprowadzenia wyborów. Dlatego też kadencja parlamentu powinna się kończyć w jakiś czas po zniesieniu reżimu stanu nadzwyczajnego. Z drugiej strony, nie ma mechanizmów, które chroniłyby przed nadużyciami w tym względzie (…)

Samodzielny udział rządu we wprowadzaniu stanu klęski żywiołowej, możliwość wielokrotnego przedłużania na czas praktycznie nieograniczony za zgodą Sejmu, w którym rząd z reguły ma poparcie – wszystko to sprawia, że rządowa większość może przedłużać stan klęski żywiołowej, licząc na to, że odłożenie wyborów w czasie może uchronić od porażki (…) Z drugiej strony, można się obawiać, że rząd będzie wstrzymywał się z wprowadzeniem stanu klęski żywiołowej (czy też z wystąpieniem do prezydenta z wnioskiem o wprowadzenie stanu wojennego czy stanu wyjątkowego) z obawy przed faktem, że przełożenie wyborów może przynieść niekorzystne rezultaty”.

Obecnie mamy w Polsce wprowadzony stan epidemii a zastosowane obostrzenia w prawach i wolnościach obywatelskich dotyczą całego terytorium państwa. Pewną niedogodnością polskiego systemu prawa jest przenikanie się niektórych obowiązujących regulacji i brak jasnych rozgraniczeń przepisów szczegółowych. W przypadku choćby powodzi czy gigantycznych pożarów nie da się ściśle rozgraniczyć, do którego momentu organy władzy działałyby w ramach systemu zarządzania kryzysowego, a od którego powinny postępować przy wdrożonym stanie klęski żywiołowej. Podobny dylemat niestety ma miejsce w związku z zapobieganiem i zwalczaniem skutków chorób zakaźnych u ludzi. Ustawa o stanie klęski żywiołowej wprost określa katastrofę naturalną między innymi jako „masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi”, choć do uznania przesłanki wystąpienia takiej klęski wymaga jeszcze aby pomoc i ochrona mogły być „skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem”. Jak już wspomniałem wcześniej, ocenę kiedy mamy już do czynienia z „masowością występowania choroby” oraz kiedy można działać skutecznie „tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków” pozostawiono Radzie Ministrów. Od wielu lat w publikacjach dotyczących omawianej problematyki zauważano, że ograniczenia wolności obywatelskich możliwe do wprowadzenia na podstawie regulacji przeciwepidemicznych wyłamują się z pewnego schematu stosowania w demokratycznym państwie prawa tego typu obostrzeń. Podchodzono jednak ze zrozumieniem do tego problemu, gdyż bezpośrednio dotyczył on bezpieczeństwa ludzi a historia Polski pełna jest przypadków wystąpienia epidemii.

Funkcjonujące aktualnie rygory zostały wprowadzone na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z 2008 roku. Część z ujętych w tym akcie normatywnym rozwiązań tego typu była już uwzględniona w uregulowaniach poprzednio obowiązujących z 2001 roku, a wcześniej jeszcze z 1963 i z 1935 roku. Jednak zmiany wprowadzone w marcu tego roku (o czym wspominałem w swoim poprzednim felietonie) znacznie zbliżyły możliwe do zastosowania ograniczenia do tych, które są wymienione w przepisach o stanie klęski żywiołowej. I tak, w obu tych ustawach znajduje się teraz ewentualność wprowadzenia miedzy innymi: zawieszenia działalności określonych przedsiębiorstw, reglamentacji zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły, obowiązku poddania się badaniom lekarskim lub kwarantannie, nakazu lub zakazu przebywania w określonych miejscach lub na określonych obszarach, nakazu ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc lub obszarów, nakazu określonego sposobu przemieszczania się. Część z opisanych zwrotów używa tych samych słów i można odnieść wrażenie, że autor nowelizacji przepisów o zwalczaniu chorób zakaźnych korzystał po prostu z tekstu ustawy o stanie klęski żywiołowej. Należy naprawdę się zastanowić czy intencją ustrojodawcy, ściśle regulującego w Konstytucji możliwość ograniczenia praw obywatelskich, byłoby umożliwienie robienia tego na podstawie nie przewidzianych tam rozwiązań.

A tak, doszliśmy do etapu, w którym jedno z poważniejszych obostrzeń, brzmiące w oryginale „w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze” (poza czterema znanymi powszechnie wyjątkami) wprowadzono na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów. Swoją drogą ma ono wagomiar cięższy od niejednego stosowanego na świecie w przypadku stanów nadzwyczajnych, w których często polega po prostu na zastosowaniu w porze nocnej tzw. godziny policyjnej. Jednocześnie nie znamy do końca terminu do kiedy te dotyczące nas wszystkich obostrzenia będą funkcjonować w przestrzeni publicznej, ponieważ wynika to jedynie z woli władzy wykonawczej a nie z określonej przez prawo maksymalnej daty. Chciałbym oczywiście dodać, że piszę te słowa z całą świadomością powagi i konieczności walki z koronawirusem.

Reasumując – w związku z wystąpieniem szczególnych zagrożeń, tylko po stronie rządowej pozostaje decyzja o wdrożeniu któregoś ze stanów nadzwyczajnych. To na tej władzy spoczywa odpowiedzialność za zastosowanie lub brak skorzystania z rozwiązań nadzwyczajnych. Wydaje się, że zwiększający się z dnia na dzień przyrost osób zarażonych koronawirusem może wypełniać znamiona do podjęcia takiej decyzji, choć równie dobrze cały czas możemy spotykać się z oceną, że jeszcze tak nie jest. W przypadku hipotetycznego wprowadzenia stanu klęski żywiołowej zastosowane rygory powinny być dostosowane do potrzeb i w chwili obecnej nie wydaje się aby musiały się różnić od tych funkcjonujących w związku z ogłoszonym stanem epidemii.