System zwalczania korupcji w Polsce. Jaki jest i co jeszcze można zrobić?

Do szkodliwości korupcji dla prawidłowego funkcjonowania administracji publicznej oraz gospodarki nie trzeba chyba nikogo przekonywać. Wszelkie tego typu zachowania zaburzają zasadę równego dostępu do czynności urzędowych, zmniejszają konkurencyjność oraz są przejawem tolerowania nieprawidłowości. Ogólnie rzecz ujmując, zgodnie z dosyć rozbudowaną definicją ujętą w ustawie o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, korupcją są czyny dotyczące obrotu pomiędzy osobami jakimikolwiek nienależnymi korzyściami w związku z wykonywaniem funkcji publicznej, bądź też w toku działalności gospodarczej, obejmującej realizację zobowiązań względem instytucji publicznej [1]. Przyjmowane w nauce podziały korupcji obejmują zazwyczaj sferę administracyjną, gospodarczą i polityczną, choć trzeba pamiętać, że wysoce szkodliwe są także takie zachowania jak nepotyzm, kumoterstwo czy występowanie konfliktu interesów.

Według statystyk przedstawianych przez CBA można przyjąć, że w Polsce co roku prowadzonych jest (co nie oznacza, że wszczynanych) około 1300 postępowań karnych w sprawach o przestępstwa korupcyjne. Dane podawane przez Policję wskazują, że apogeum wykrywania przez tą formację tego typu czynów zabronionych przypadło na lata 2004–2008 a ogólnie ich liczba (przynajmniej w najważniejszych kategoriach) zmniejsza się [2]. Trzeba jednak pamiętać, że akurat tego typu przestępstwa są trudne do ujawnienia a wszelkie dane statystyczne ich dotyczące, jako bazujące jedynie na przypadkach, w których organom ścigania udało się – z reguły poprzez własną aktywność – uzyskać informacje o fakcie ich zaistnienia, są z pewnością niedoszacowane. Z przestępczością korupcyjną wiążą się z reguły inne czyny zabronione, w tym przede wszystkim gospodarcze.

Przestępstwo korupcyjne, jak zresztą większość deliktów, wymaga wystąpienia do jego popełnienia trzech elementów – motywu, sposobności (okazji) i subiektywnego poczucia bezkarności sprawcy. Cechami charakterystycznymi tego typu przestępczości są: brak przemocy, anonimowość „pokrzywdzonego” (zazwyczaj jest to działalność instytucji państwowych lub samorządu terytorialnego), pojawiające się z reguły pozory legalności i odbywanych spotkań, a niekiedy także konieczność podjęcia stosownych przygotowań. Ogólnie wiadomym jest, że w klasycznym układzie korupcyjnym występują z reguły dwa podmioty – osoba przekazująca korzyść i oczekująca w zamian podjęcia lub zaniechania przez drugą stronę określonych działań, jak i osoba przyjmująca korzyść, działająca na rzecz tej pierwszej. Z powodu – słusznego zresztą – uregulowania w polskim prawie, które penalizuje obydwa te zachowania, do ujawnienia przestępstw korupcyjnych rzadko dochodzi z tytułu samoistnego przyznania się do jego popełnienia jednego ze sprawców. Zazwyczaj czynności z osobami podejrzewanymi o korupcję poprzedzone są innymi działaniami funkcjonariuszy organów ścigania lub pracowników podmiotów nadzorczo–kontrolnych. Często „słabością” układu korupcyjnego jest właśnie udział w nim większej liczby osób, choć ilość znanych lub jeszcze nieujawnionych metod przekazywania korzyści jest ogromna i wciąż wzrasta.

System zwalczania korupcji w Polsce – rozumiany jako zbiór norm prawnych, procedur i wyodrębnionych organizacyjnie instytucji, mających na celu zapobieganie, ujawnianie i ograniczanie przejawów tego zjawiska – przechodził przez ostatnie trzydzieści lat poważne zmiany. Nieodłącznie stał on się pochodną zmiany ustrojowej, rozwoju gospodarki i sposobów myślenia, a także polskich aspiracji do uczestniczenia we wspólnocie europejskiej. Wiele jako społeczeństwo – i państwo – musieliśmy się nauczyć, dużo już potrafimy, lecz wciąż trzeba się doskonalić. Pierwsza połowa lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku była niestety czasem częściowo straconym. Pierwsze komórki organizacyjne w Policji zajmujące się stricte zwalczaniem korupcji powołano w 1997 roku w ramach wydziałów do spraw zwalczania przestępczości gospodarczej. W roku 1998 w strukturze tej formacji pojawił się zaczątek pionu spraw wewnętrznych (Zarząd Spraw Wewnętrznych), przekształcony w 2000 roku w Biuro Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji. Podobną komórkę organizacyjną powołano w Straży Granicznej. W 2002 roku w zadaniach Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego ujęto rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw korupcyjnych osób pełniących funkcje publiczne, natomiast dwa lata później w Policji rozpoczęto tworzenie na szczeblu wojewódzkim wydziałów do walki z korupcją.

Niewątpliwie poważną zmianą w polskim systemie zwalczania korupcji było powołanie w 2006 roku Centralnego Biura Antykorupcyjnego, jako służby specjalnej do spraw zwalczania korupcji w życiu publicznym i gospodarczym, szczególnie w instytucjach publicznych i samorządowych. Funkcjonariusze tej formacji zostali przy tym uprawnieni, oprócz prowadzenia czynności operacyjno–rozpoznawczych i dochodzeniowo–śledczych, także do wykonywania działań kontrolnych w instytucjach państwowych i samorządzie terytorialnym, co było istotnym novum w tego typu kompetencjach. CBA zaczęło także spełniać rolę koordynującą zwalczanie korupcji w skali kraju, prowadząc przedsięwzięcia analityczne w tym obszarze. Przez lata częściowo do omawianych potrzeb swoją strukturę dopasowała prokuratura, co znalazło wyraz w aktualnym funkcjonowaniu w ramach Prokuratury Krajowej Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji oraz wydziałów zamiejscowych tego Departamentu, jak i Wydziału Spraw Wewnętrznych. Pewnym mankamentem są pojawiające się w ostatnich latach głosy o politycznym podporządkowaniu części działań CBA, jak i prokuratury, co z pewnością nie służy dobrze walce z korupcją.

Kolejnym ważnym elementem ewolucji systemu było powołanie w ramach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w roku 2017 Inspektora Nadzoru Wewnętrznego, który to organ uzyskał m. in. uprawnienia do prowadzenia czynności operacyjno–rozpoznawczych w ramach rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania ściganych z oskarżenia publicznego przestępstw oraz przestępstw skarbowych popełnianych przez funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa oraz strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Z kompetencjami tymi współgrało wyodrębnienie jednostek organizacyjnych – Biura Spraw Wewnętrznych Policji oraz Biura Spraw Wewnętrznych Straży Granicznej, i w pewnym sensie przyznanie uprawnień do prowadzenia czynności operacyjno–rozpoznawczych dla funkcjonariuszy nowoutworzonego wówczas SOP. Zmiana ta odbyła się jednak w sposób niestandardowy pod kątem legislacyjnym a podległość komendantów BSWP i BSWSG pod szefów formacji, w których nominalnie funkcjonują, nie jest zupełna [3]. Oczywiście przedstawiony powyżej rozwój organizacyjny instytucji wchodzących w skład systemu zwalczania korupcji w Polsce nie wyczerpuje tematyki, co wynika z ograniczeń objętości niniejszej publikacji. Należy w każdym razie wspomnieć jeszcze chociażby o zadaniach w tym obszarze dedykowanych dla Krajowej Administracji Skarbowej oraz Służby Kontrwywiadu Wojskowego.

Znaczącym wsparciem dla ewolucji organizacyjnej były także wprowadzane przez ostatnie dekady zmiany w przepisach prawa, które miały na celu ograniczenie zjawiska korupcji lub ułatwienie wykrywania sprawców przestępstw korupcyjnych. Warto tu chociażby wspomnieć o uchwalonym w lipcu 2001 roku (co weszło w życie w marcu roku następnego) rozszerzeniu katalogu przestępstw, w których można było wnioskować o kontrolę operacyjną lub zastosowanie kontrolowanego wręczenia (bądź przyjęcia) korzyści majątkowej, o podstawowe czyny korupcyjne [4]. Poważną zmianą była także nowelizacja kodeksu karnego z czerwca 2003 roku, przewidująca nowe typy przestępstw korupcyjnych (m. in. związane z wyborami oraz zawodami sportowymi), lecz przede wszystkim wprowadzająca klauzule nie podlegania karze dla niektórych stron układu korupcyjnego, które zawiadomiły o przestępstwie zanim organ powołany do ścigania się o nim dowiedział. Część przyjmowanych w Polsce norm prawnych ma lub będzie miało podłoże w prawie europejskim, czego przykładem może być Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)

nr 2019/1937 z października 2019 roku w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii Europejskiej (tzw. sygnalistów), zgodnie z którą państwa tej wspólnoty są zobowiązane do grudnia 2021 roku wprowadzić odpowiednie regulacje.

Obok rozwiązań prawnych należy również nadmienić o dokumentach planistycznych dotyczących ograniczania zjawiska korupcji w Polsce (jak np. uchwalony w styczniu 2018 roku przez Radę Ministrów Rządowy Plan Przeciwdziałania Korupcji na lata 2018–2020) [5], bądź mających charakter analityczny, często publikowanych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne [6]. Ze wszystkimi powyższymi rozwiązaniami korespondowały działania wyspecjalizowanych organizacji pozarządowych, normy wewnętrzne (etyczne, przeciwdziałające konfliktom interesów) instytucji publicznych i podmiotów gospodarczych oraz szeroko rozpowszechnione przedsięwzięcia szkoleniowe.

Oceniając polski system zwalczania korupcji można uznać go za dobrze skonstruowany. Zwalczaniem tego typu przestępstw zajmuje się wiele formacji bezpieczeństwa wewnętrznego wraz z jedną dedykowaną do tego zadania służbą specjalną. Przedsięwzięcia te oparte są o znane i stosowane rozwiązania prawne, zarówno w zakresie czynności operacyjno–rozpoznawczych, jak i procesowych. Wydaje się, że mentalność obywateli naszego kraju również uległa pewnej przemianie w zakresie podejścia do problematyki korupcji, choć należy z całym przekonaniem stwierdzić, że zjawiska tego nigdy się do końca nie zlikwiduje. Warto jednak odpowiedzieć na tytułowe pytanie – co jeszcze można zrobić aby usprawnić działanie tego systemu?

Przestępstwa korupcyjne, o czym już wspomniano, wymagają wystąpienia co najmniej dwóch stron układu (wręczającej korzyść i biorącej) oraz przedmiotu tej relacji (sprawy), którego nie można załatwić w zwykły i legalny sposób. Wydaje się, że wykrycie czynu zabronionego może nastąpić przede wszystkim poprzez ujawnienie przepływu (przemieszczenia się, zaistnienia) korzyści lub nieprawidłowości, która była przyczyną konieczności wręczenia łapówki i bardzo często dalej występuje. Jednak kolejnymi obszarami działań wykrywczych mogą być również: odkrycie zaistniałego konfliktu interesów; poznanie osób, które wcześniej lub później także były zainteresowane załatwieniem podobnych spraw i z pewnych względów nie udało im się tego zrobić (bo np. nie chciały popełnić przestępstwa korupcyjnego); bądź ujawnienie środków z korzyści majątkowej, które przez biorącego są dalej lokowane lub przenoszone na osoby dla niego bliskie. Z uwagi na niechęć obu stron układu korupcyjnego do dzielenia się niuansami popełnionego przestępstwa, szczególnie ważną kwestią pozostaje koncentrowanie się na tych „punktach zaczepienia”, w celu wykrycia samego faktu zaistnienia czynu zabronionego albo uzyskania wiarygodnych informacji o sprawcach i podjęcia zaplanowanych wobec nich działań operacyjno–rozpoznawczych. Z tego powodu każda informacja o podejrzeniu wystąpienia przejawu korupcji jest ważna i powinna podlegać ocenie. Patrząc na problem z tej strony niezmiernie ważna staje się ochrona sygnalistów przed szykanami ze strony pracodawców, szerokie stosowanie możliwości zgłoszenia (w tym anonimowego) przestępstwa, prowadzenie edukacji w zakresie zagrożeń i konsekwencji udziału w układzie korupcyjnym, jak również odpowiedniej polityki medialnej, nastawionej na pokazywanie przypadków ujawnienia czynów o charakterze korupcyjnym, w tym odmów przyjęcia łapówek.

W związku z powyższym, wydaje się, że tytułem poprawienia skuteczności oddziaływania systemu zwalczania korupcji w Polsce, wskazane jest jeszcze:

a) wśród działań zapobiegających powstawaniu potrzeby wystąpienia układu korupcyjnego (ograniczanie motywu):

– ciągłe postulowanie do organów tworzących normy prawne o przejrzystość uregulowań i nie komasowanie kompetencji, a także przewidywanie zagrożeń, uwzględnianie funkcjonowania podmiotów kontrolnych oraz procedur pozwalających na bezpieczne przekazywanie informacji przez sygnalistów – wciąż czekamy na regulacje ustawową w tym ostatnim zakresie;

– ciągłe przypominanie, że jednym z motywów przyjmowania korzyści są zbyt niskie zarobki urzędników, nierzadko posiadających poważne uprawnienia lub dostęp do wrażliwych informacji – bez systemowego poprawienia tej sytuacji a co za tym idzie także prowadzenia odpowiednio ukierunkowanego doboru pracowników, niebezpieczeństwo to nie zostanie zminimalizowane [7];

– prowadzenie działalności szkoleniowej wśród pracowników podmiotów zagrożonych wystąpieniem sytuacji korupcyjnych (oraz zapewnienie im zrozumiałego toku postępowania w przypadku pojawienia się jej symptomów), jak również informacyjnej dla społeczeństwa, w tym z wykorzystaniem najnowszych technologii i mediów.

b) wśród przedsięwzięć zmniejszających szanse zrealizowania zamiaru przestępczego (ograniczenie sposobności):

– wprowadzanie procedur zmniejszających – w miarę możliwości – liczbę kontaktów bezpośrednich pojedynczych pracowników podmiotów zagrożonych wystąpieniem sytuacji korupcyjnych, jak również przystępnego i klarownego systemu kryteriów podejmowania decyzji, w celu ograniczenia swobody jej uznaniowości;

– zwiększenie liczby rodzajów czynności podejmowanych przez funkcjonariuszy formacji bezpieczeństwa wewnętrznego, których obraz i dźwięk były by rejestrowane.

c) wśród działań pomniejszających subiektywne poczucie bezkarności sprawcy:

– zapewnienie prawnej ochrony sygnalistów wewnętrznych oraz realnej analizy informacji pochodzących od sygnalistów zewnętrznych i anonimowych;

– wdrożenie całościowego i wykorzystującego mechanizmy cyfrowe systemu analizy oświadczeń majątkowych pracowników administracji publicznej (w tym tych uczestniczących w procedurach związanych z wydatkowaniem środków publicznych), funkcjonariuszy formacji bezpieczeństwa wewnętrznego, prokuratorów, sędziów, polityków i osób zatrudnionych w podmiotach narażonych na wystąpienie sytuacji korupcyjnych. W chwili obecnej mechanizmy analizy oświadczeń majątkowych są przestarzałe i niewydajne, pomimo poważnego nakładu pracy ze strony osób uprawnionych do zapoznawania się z ich treścią. Konieczne jest ujednolicenie wzorów oświadczeń i doprecyzowanie co do wymogów informacji przedstawianych przez zainteresowanych (i ich współmałżonków). Należy jak najszybciej skończyć z ręcznym (często niestety nieczytelnym lub po prostu niechlujnym) wypełnianiem tych oświadczeń a oprogramowanie powinno wychwytywać proste błędy (lub zauważalne różnice) w wyliczaniu wartości nieruchomości, bądź też w podawaniu osiągniętych dochodów. Stworzony system powinien być dostępny dla służb skarbowych i dodatkowo zapewniać weryfikację powiązań osobowych organów administracji publicznej z podmiotami uzyskującymi zamówienia publiczne w danej jednostce budżetowej (w Rumunii model taki funkcjonuje od 2008 roku). Brak elektronicznego mechanizmu składania i analizowania oświadczeń majątkowych w Polsce, jest chyba w chwili obecnej największym zastrzeżeniem do systemu zwalczania korupcji. Pojawiające się w mediach sygnały o kolejnych przypadkach wystąpienia błędów w tego typu oświadczeniach wskazują na permanentny brak rzetelności w niektórych środowiskach publicznych.

– rozważenie całościowego lub częściowego wprowadzenia do polskiego systemu prawnego tzw. testów weryfikacji postawy (testy integralności – integrity testing) a przynajmniej podjęcie merytorycznej dyskusji na ten temat. Wspomniane testy zakładają przyznanie funkcjonariuszom wybranych formacji bezpieczeństwa wewnętrznego uprawnień do wykreowania sytuacji lub zdarzenia, w ramach którego sprawdzona zostanie postawa etyczna osoby, wobec której istnieją wiarygodne podejrzenia co do popełniania przestępstw korupcyjnych lub innych. Generalnie chodzi tu przykładowo o dopuszczenie do popełnienia wykroczenia w ruchu lądowym przez funkcjonariusza działającego „pod przykryciem”, które zostanie ujawnione przez wytypowane osoby, w celu zorientowania się czy osoby te zażądają korzyści majątkowej w zamian za odstąpienie od wykonania czynności w związku z tym wykroczeniem. Mechanizmy tego typu są znane od wielu dekad w państwach anglosaskich (Wielka Brytania, Stany Zjednoczone Ameryki, Australia) a od kilku lat również i w niektórych środkowoeuropejskich (Czechy, Węgry, Serbia, Mołdawia, Rumunia), co powinno nas skłonić co najmniej do rzetelnej analizy dotychczasowych doświadczeń. Profesjonalnie wykonywane (i nagłaśniane) testy weryfikacji postawy mogą być skuteczną metodą ograniczania przejawów korupcji, gdyż zwiększają obawę osób przyjmujących łapówki o własne bezpieczeństwo [8].

Niezależnie od powyższego należy pamiętać, że wskazane jest ciągłe dbanie o rozwój organizacyjny podmiotów odpowiedzialnych za zwalczanie korupcji w Polsce, podniesienie stanu osobowego stosownych komórek oraz właściwy dobór pracowników do tego typu zadań. Każda oszczędność w tym zakresie ze strony rządzących przyniesie tak naprawdę skutek odwrotny od zamierzonego, gdyż przestępstwa korupcyjne – oprócz zmniejszenia zaufania do władzy publicznej – powodują także znaczne i często policzalne straty dla gospodarki kraju.

_________________________________________

[1] Art. 1 ust. 3a ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, tekst jednolity, Dz.U. z 2019 poz. 1921 z późn. zm. Należy pamiętać, że sama definicja zawarta w tej ustawie oraz numeracja ustępu ją uwzględniającego podlegała zmianom od daty uchwalenia tej ustawy.

[2] Policja prowadzi około 60 % postępowań przygotowawczych w sprawach o przestępstwa korupcyjne. Niestety statystyki podawane na oficjalnej stronie Policji w zakresie tego typu przestępstw kończą się na roku 2016, co powinno zostać poprawione. Pozytywnie natomiast należy odebrać zakładkę „Antykorupcja” na tej stronie, choć można ją w przyszłości uzupełnić o przykłady zrealizowanych przez Policję spraw.

[3] Powołanie Inspektora Nadzoru Wewnętrznego odbyło się poprzez nowelizację ustawy z dnia 21 czerwca 1996 roku o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra, a wprowadzone zmiany dotyczyły także nazwy tej ustawy, która aktualnie brzmi: o szczególnych formach sprawowania nadzoru przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Komendantów BSWP oraz BSWSG, a także ich zastępców powołuje minister właściwy do spraw wewnętrznych, bez konieczności uzyskiwania opinii Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej. Do odpowiednich ustaw wprowadzono również możliwość przekazywania temu ministrowi przez komendantów BSWP i BSWSG informacji i materiałów z pominięciem szefów tych formacji.

[4] Do marca 2002 roku można było stosować te ofensywne metody pracy operacyjnej jedynie w przypadkach dotyczących korzyści w wielkich rozmiarach, co znacznie utrudniało czynności wykrywcze i dowodowe.

[5] Zob. Uchwała nr 207 Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 2017 r. w sprawie Rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji na lata 2018–2020, Monitor Polski z 2018 poz. 12.

[6] Przykładowo: Obszary przestępczości korupcyjnej w Polsce w latach 2018–2019, Centralne Biuro Antykorupcyjne, https://cba.gov.pl/pl/antykorupc/publikacje/publikacje-w-jezyku-po/4387,Obszary-przestepczosci-korupcyjnej-w-Polsce-w-latach-20182019.html [dostęp: 18 września 2020 r.].

[7] Trzeba zauważyć, że ruchem w dobrym kierunku była zmiana przepisów odnośnie wypłaty dodatkowego wynagrodzenia za przepracowane przez policjantów nadgodziny, choć sama pensja zasadnicza funkcjonariuszy wydaje się wciąż zbyt niska – bez poprawienia sytuacji budżetowej sytuacja nie ulegnie tutaj zmianie.

[8] Zob. G. Ocieczek, Test integralności. Wybrane rozwiązania prawne, „Prokuratura i Prawo” 2018, nr 1; idem, Test integralności. Badania empiryczno–porównawcze, „Prokuratura i Prawo” 2019, nr 1. Osobiście odnosiłem się kilka lat temu do tej tematyki w: P. Hac, Integrity Testing in Poland – Issues, Experience and Practical Comments, „Internal Security” vol. 8, Issue 2, July–December 2016.