Uwagi na marginesie Raportu Fundacji Bertelsmanna

O ostatnich tygodniach sporo było mowy w nowym raporcie fundacji Bertelsmanna na temat efektywności polityk i rządzenia w krajach OECD i Unii Europejskiej. Raport prezentuje trzy indeksy zrównoważonego rządzenia: jakości demokracji, efektywności polityki oraz zdolności i odpowiedzialności rządzenia. W Polsce najwięcej uwagi poświęcono indeksowi jakości demokracji, co było spowodowane istotnym spadkiem jego wartości w odniesieniu do Polski. Szkoda, że dyskusja była pobieżna i mało mówiła o metodzie obliczania indeksu. Z wielu powodów warto sięgnąć do szczegółów sformułowania takiej, a nie innej oceny demokracji w Rzeczypospolitej.

Jakość demokracji oceniano poprzez sytuację w czterech obszarach, takich jak: proces wyborczy, dostęp do informacji, prawa obywatelskie i polityczne oraz praworządność. Ocena w każdym z obszarów była średnią ocen uzyskanych w przyporządkowanych obszarowi wskaźnikach. Końcowa nota była średnią uzyskaną w każdym z obszarów.

Przykładowo, dokonując w obszarze procesu wyborczego oceny wskaźnika dostępu kandydatów w wyborach do mediów stawiano pytanie: W jakim stopniu kandydaci i partie mają uczciwy dostęp do mediów? Odpowiedzi szukano w publikacjach naukowych i ocenach międzynarodowych instytucji zajmujących się badanymi problemami. Uzyskane opinie przyporządkowywano odpowiedniej skali punktowej, gdzie 10 punktów oznaczało maksymalna ocenę, a 1 punkt ocenę minimalną. W skali tej były 4 poziomy oceny. I tak w przypadku tego wskaźnika notę od 9 do 10 punktów przyznawano krajowi, o którym opinie mieściły się w ocenie, iż „wszyscy kandydaci i partie mają równe szanse dostępu do mediów i innych środków komunikowania się, a wszystkie główne media zapewniają sprawiedliwą prezentację różnych stanowisk politycznych” . W sytuacji gdy opinie o kraju mieściły się w ocenie, iż „kandydaci i partie mają w dużej mierze równe szanse dostępu do mediów i innych środków komunikowania się, a najważniejsze media oferują sprawiedliwą prezentację różnych stanowisk politycznych” nota wynosiła od 6 do 8 punktów. Wtedy gdy dominowały opinie, że „kandydaci i partie często nie maja równych szans dostępu do mediów, a mimo że system medialny jako całość zapewnia sprawiedliwą prezentację stanowisk politycznych to główne media charakteryzują się politycznymi uprzedzeniami”, ocena wynosiła od 3 do 5 punktów. I oczywiście nota 1-2 punkty związana była z sytuacją, gdy o jakimś kraju pisano i twierdzono, że nie ma tam równego dostępu kandydatów i partii do mediów, a główne media są stronnicze na korzyść niektórych środowisk politycznych”.

Jakość demokracji w Polsce uzyskała w 2018 roku ocenę 5,29 i była to nota gorsza o ponad 3 punkty niż w 2014 roku. W 2018 roku w rankingu 41 państw UE i OECD Polska uplasowała się na 37 pozycji, w 2014 zajmowała 8 pozycję. Co złożyło się na taką notę i co spowodowało tak drastyczne obniżenie noty i spadek w rankingu?

W obszarze procesu wyborczego Polska uzyskała maksymalną ocenę wraz z 18 innymi krajami za procedury dotyczące rejestracji kandydatów i ugrupowań w wyborach oraz razem z 12 innymi państwami za przepisy i praktykę dotycząca biernego i czynnego prawa wyborczego. Oznacza to, iż w opinii przeprowadzających ocenę w Polsce nie ma ograniczeń praw i udziału w wyborach i głosowaniu oraz, że prawo gwarantuje uczciwą procedurę rejestracji kandydatów i ugrupowań we wszystkich wyborach i nie ma tu przejawów dyskryminacji. Przed czterema laty Polska uzyskała w obu tych wskaźnikach także najwyższą notę.

Finansowanie partii w Polsce zyskało notę 7 punktów (cztery lata temu 8), co oznacza, iż przepisy w tej kwestii oceniono jako jasne i efektywne, choć istnieją niewielkie możliwości obchodzenia prawa związane z trudnością rozdzielenia finansowania partii jako takiej i prowadzonej przez nią kampanii wyborczej. W kwestii demokracji bezpośredniej uznano, że prawo daje możliwość podejmowania wiążących decyzji poprzez referendum na poziomach lokalnym regionalnym lub krajowym oraz poprzez legislacyjną inicjatywę ludową. W praktyce, na poziomie krajowym do referendum dochodzi jednak rzadko. Złożyło się to na notę 6 (w 2014 ocena wyniosła 7). Ostatni ze wskaźników w tym obszarze – dostęp kandydatów do mediów oceniono na 4, co dało notę niższą, aż o 5 punków w porównaniu z rokiem 2014. Jako powód wskazano kontrolowanie mediów publicznych przez rządzących. Proces wyborczy został tym samy oceniony na 7,4 co dało Polsce 19 miejsce razem z takimi państwami jak Belgia, USA i Czechy. Przed czterema laty była to pierwsza lokata razem z Niemcami i Finlandią.

Gorzej niż proces wyborczy oceniony został obszar dostępu obywateli do informacji. Przyznano tu 4,7 punktów co dało 37 miejsce. Taką samą notę otrzymał Meksyk. Cztery lata temu Polska wraz z takimi krajami jak Niemcy, Czechy i Litwa uzyskała wynik 8,3. Nisko zostały ocenione wszystkie wskaźniki składające się na dostęp obywateli do informacji. Pluralizm mediów – razem z takimi krajami jak Bułgaria, Australia, Korea Południowa czy Grecja oceniono na 5 punktów, co związane było z opinią, iż na rynku elektronicznych i drukowanych mediów dominują oligopolistyczne struktury własnościowe. Większość ważnych opinii jest przedstawianych w mediach, ale instytucjonalne gwarancje przeciwko dominacji niektórych z nich są słabe. W 2014 roku Polska uzyskała razem z Norwegią i Danią notę 9 punków.

We wskaźniku wolności mediów, wspólnie z Rumunią, Polska uzyskał ocenę 3 punkty przyporządkowaną twierdzeniu, iż rządzący dążą do realizacji swoich celów politycznych poprzez wpływ na polityką kadrową, organizację i finanse mediów publicznych i poprzez system licencjonowania dla mediów prywatnych. Przed czterema laty była no nota 8 punktów, wspólnie m.in. z Niemcami Litwą i Kanadą. Dostęp do informacji publicznej oceniono na 6 punków (w 2014 na 8), gdyż dostęp do oficjalnych informacji jest regulowany przez prawo, ale czasem komplikują go biurokratyczne procedury.

Kolejnym obszarem którego ocena składała się na jakość demokracji były kwestie praw obywatelskich i wolności politycznych. Polska uzyskała tu notę 5,3, a w 2014 roku oceną 8,3. Było to największe obniżenie oceny wśród wszystkich analizowanych krajów. Obecnie Polska znalazła się w tym obszarze na 37 miejscu, przed czterema laty była to lokata 12. Poszczególne wskaźniki składające się na ocenę w tym obszarze otrzymały noty: Prawa obywatelskie 5 (są one formalnie chronione, ale niezależnie od tego, dochodzi do ich częstych naruszeń, a ochrona sądowa nie jest skuteczna). Wolności polityczne – 6 (Instytucje państwa chronią swobody polityczne, a ich naruszenia są rzadkością) i wreszcie ochrona przed dyskryminacją – 5. We wszystkich tych trzech wskaźnikach noty były o 3 punkty niższe niż w 2014 roku.

Ostatni z obszarów składających się na notę dotycząca jakości demokracji to praworządność. W kontekście toczącej się w kraju burzliwej dyskusji na temat reformy wymiaru sprawiedliwości i otwartego sporu z Komisja Europejską nie może dziwić, że przyznana tu nota jest niska i wynosi 3,8. Niższy notę w tym obszarze otrzymały tylko Węgry i Turcja. w 2014 roku przyznano Polsce 8 punktów co dało wspólnie z USA, Luksemburgiem i Łotwą 10 lokatę.

Na ocenę w tym obszarze składały się noty w czterech wskaźnikach: przeciwdziałanie korupcji, pewność prawa, kontrola sądowa i mianowanie sędziów. Przeciwdziałanie korupcji uzyskało ocenę 5 związana z opinii, iż prawo, polityka i społeczne mechanizmy uczciwości działają, ale nie uniemożliwiają one urzędnikom publicznym nadużywania swojej pozycji. Dało to miejsce 27, jedno z lepszych miejsc w rankingu z 2018 roku. Cztery lata temu było to, wraz z dziewięcioma innymi państwami, miejsce 14 z notą 7 punktów. Wskaźnik wiązany z pewnością prawa uzyskał ocenę 4 punkty i 39 lokatę. Było to przyporządkowane opinii, iż rząd i administracja czasami podejmują nieprzewidywalne decyzje bez podstaw praw nich lub decyzje niezgodne z przepisami, a niektóre regulacje prawne są niespójne i sprzeczne. Ocenę tę Polska dzieli z Rumunią. Przed czterema laty było to 9 punktów, co razem z 7 innymi państwami dawało siódmą pozycję.

Także 4 punkty uzyskała Polska, wraz z Węgrami, we wskaźniku dotyczącym kontroli sądowej. Niżej oceniona została jedynie Turcja. Przed czterema laty z oceną 9 punktów było to dziewiąte miejsce. Na tak wielkie obniżenie noty wpływ miało podporządkowywanie Trybunału Konstytucyjnego rządzącej większości parlamentarnej kwestie dotyczące Krajowej Rady Sądownictwa. Ostatnim wskaźnikiem w obszarze praworządności były kwestie mianowania sędziów. Wielkość tego wskaźnika w przypadku Polski wyniosła 2 punkty i była to najniższa nota wraz z Węgrami, Japonią i Estonią. Spowodowane to było przede wszystkim oceną sporu o Trybunał Konstytucyjny i kontrowersjami dotyczącymi powoływanie sędziów tego Trybunału pod koniec poprzedniej kadencji Sejmu i w obecnej kadencji. W 2014 roku ocena wyniosła 7 punktów i dało to 19 miejsce.

Do tego typu rankingów, badań porównawczych i ocen warto z jednej strony zachować pewien dystans. Przy tak szerokiej perspektywie porównań trudno uwzględnić wszystkie niuanse i okoliczności. Z drugiej jednak strony absolutnie nie należy ich bagatelizować. Dają one całkiem realny obraz sytuacji w poszczególnych krajach w porównaniu z rozwiązaniami przyjętymi w innych państwach. Można oczywiście dyskutować o ocenianych obszarach i wskaźnikach ale to już zupełnie inna kwestia.

Trzeba się zgodzić, że ocena jakości demokracji została w przypadku tego raportu oparta na dobrze wybranych obszarach i wskaźnikach. Z przedstawionych w raporcie ocen wyłania się nieciekawy obraz polskiej demokracji anno domini 2018. Z czterech filarów stabilnej demokracji w Polsce w miarę dobrze – i to nie w każdym z aspektów tego procesu – wygląda tylko jeden: wybory. Pozostałe w mniejszym lub większym stopniu skruszały. Czy same wybory wystarczą do podtrzymania stabilnego systemu demokratycznego? Oczywiście nie. Czy stabilna demokracja ma wpływ na jakość i efektywność rządzenia? Oczywiście, że tak. Czy niepełny dostęp do informacji, relatywizm w podejściu do ochrony praw obywatelskich i wolności politycznych, i niepewność co do niezależności sądownictwa nie spowoduje zmniejszenia poczucia bezpieczeństwa obywateli. Oczywiście tak. Lepiej więc gdy nie ma podstaw do kruszenia się któregokolwiek z filarów demokracji.