Żegnamy Biuro Ochrony Rządu

Rada Ministrów zaakceptowała projekt ustawy o powołaniu Państwowej Służby Ochrony. Tym samym przyjdzie się pożegnać z Biurem Ochrony Rządu – formacją, która istniała przez ostatnie 60 lat i wpisała się w tradycję instytucjonalną państwa, ale także w popkulturę (żarty z „borowików”). Ale, warto tu przypomnieć, że dzieje tej formacji sięgają pierwszych lat II Rzeczypospolitej, kiedy po zamachu na prezydenta Narutowicza w strukturze Ministerstwa Spraw Wewnętrznych powołano pierwsze formacje ochrony osobistej.

Tu ciekawostka. Prezydent Mościcki, który niebywale troskał się o celebrę i prestiż pełnionego urzędu, zadbał o powołanie Oddziału Zamkowego, który chronił tylko i wyłącznie prezydenta i jego obiekty. Projekt ustawy, który tu omawiamy, w art. 6, pkt 6, także rozstrzyga, że „ochronę Prezydenta oraz obiektów jemu służących realizuje wyodrębniona w tym celu komórka organizacyjna PSO”. Dodajmy, że funkcjonariusze Prezydenta Mościckiego ubrani byli na co dzień w stroje paradne z okresu I Rzeczypospolitej.

Wracamy do historii formacji. Przechodziły one różne koleje losu, aby ostatecznie ustabilizować się po 1956 roku w postaci Biura Ochrony Rządu. Była to formacja podległa Ministrowi Spraw Wewnętrznych, ale jej funkcjonariusze mieli status żołnierzy, podobnie jak w Nadwiślańskich Jednostkach MSW. Uznawano wówczas, że ten status zapewni większą dyspozycyjność służących w niej ludzi. Dopiero reforma centralnej administracji rządowej z 1997 roku wyraźnie rozdzieliła żołnierzy od funkcjonariuszy, likwidując jednostki wojskowe będące poza MON i zmieniając status wszystkich umundurowanych i uzbrojonych formacji MSW. Biuro Ochrony Rządu przejęło wówczas sporo zadań Nadwiślańskich Jednostek wraz z częścią służących w nich żołnierzy, i przybrało kształt, który znamy obecnie.

Można zatem przyjąć, że od 2001 roku mieliśmy do czynienia z rozwiązaniem stabilnym, nie odbiegającym od instytucji tego typu istniejących w innych krajach. Choć trudno powiedzieć, że jakiś model jest w tym zakresie powszechny i sprawdzony. Są kraje, gdzie tego typu formacja ochronne działają samodzielnie (USA), są takie, w których są one częścią formacji policyjnych (RFN) bądź służb specjalnych (Izrael). W niektórych krajach chronią one tylko najwyższych rangą polityków, w innych spełniają funkcje ochronne wobec rozmaitych struktur państwa. Także system naboru jest rozmaity. Prawie nigdzie nie przychodzi się do nich „z ulicy”, na ogół rekrutują one funkcjonariuszy spośród innych służb o charakterze policyjnym. Wszędzie także ich efektywność jest zależna w dużej części od współpracy z innymi służbami, mija się bowiem z celem budowanie własnego, samoistnego systemu rozpoznania i zabezpieczenia – sprzeczne to jest bowiem z zasadą efektywności.

Dlaczego zatem uznano za konieczne ponowne uregulowanie statusu prawnego tej służby? Nie ma na to jednoznacznej odpowiedzi, nie dostarcza jej także uzasadnienie do projektu nowej ustawy, pomimo, ze liczy 17 stron. Generalnie rzecz biorąc, autorzy projektu wychodzą z założenia, że dotychczasowy sposób funkcjonowania Biura był niewłaściwy, zadania przed nim postanowione – nierealizowane, a pieniędzy i funkcjonariuszy było za mało. Rutynowo przy tym powołują się na nowe zagrożenia o charakterze terrorystycznym. A zatem, przyjęto, że niezbędna jest nowa ustawa, która rozwiąże te wszystkie problemy. Czy rzeczywiście – zostawiam to do oceny Czytelników.

Dodajmy w tym miejscu, że sam projekt ustawy liczy 366 artykułów, co czyni tę ustawę jednym z fenomenów legislacyjnych. Dotychczasowa ustawa o Biurze Ochrony Rządu zawierała 151 artykułów, a np. ustawa o Policji składa się ze 158 artykułów. Bliższa analiza tekstu projektu pozwala na sformułowanie uwagi, że pewna część tych przepisów powtarza się, pewna powinna być zlokalizowana w aktach prawnych wykonawczych (z zastosowaniem instytucji delegacji ustawowej), zaś niektóre wykraczają poza materię ustawy.

Klasycznym przykładem jest art. 365, który określa nakłady na nową instytucję na przestrzeni najbliższych dziesięciu lat. Wprowadza zatem nowy rodzaj tzw. sztywnych wydatków budżetowych, abstrahując od realnych procesów gospodarczych (np. inflacja) i sprzeczny z duchem prawa budżetowego. Nawet, gdyby przyjąć konieczność doposażenia tej służby, to jednorazowy wzrost wydatków w roku 2018 (o 45%) i utrzymanie tego poziomu wydatków (ok. 300 mln złotych) w kolejnych latach sugeruje, że nie chodzi tu tylko o wyposażenie techniczne i logistyczne.

Inny wątpliwy przykład to cały zespół przepisów dotyczący wykorzystania pododdziałów i oddziałów Sił Zbrojnych przez Komendanta PSO. Ustawa stanowi, że koordynuje on działania tych wydzielonych jednostek w porozumieniu z Dowódcą Operacyjnym Rodzajów SZ, ale przesłanki ich użycia zostawia niejasne (art. 40 i nast.). Nie wiadomo zresztą dlaczego akurat DORSZ i jak to się ma do obecnego systemu dowodzenia w wojsku i do tego, który jest zapowiadany. Z innych przepisów wynika, że formacją najbliższą nowej PSO jest Żandarmeria Wojskowa. Ustawa przekazuje tej właśnie formacji sporo dotychczasowych zadań BOR, m.in. ochronę placówek zagranicznych, czy obiektów specjalnych (?) państwa. Rzecz o tyle legislacyjnie dziwna, że nowe zadania dla Żandarmerii wykraczają poza jej tradycyjną sferę działania i jeśli już, to powinny być uregulowane zmianą obowiązującej ustawy o tym rodzaju służby wojskowej.

Nawiasem mówiąc, autorzy ustawy są tu niekonsekwentni. W tekście kilkakrotnie odwołują się do instytucji Biura Nadzoru Wewnętrznego MSWiA, które jeszcze nie istnieję i jest raczej w fazie konceptualizacji niż projektu przepisów. Powoływanie się na zamiar utworzenia jakiejś jednostki administracyjnej (nie wiadomo bowiem czym, w rozumieniu prawa administracyjnego, to Biuro miałoby być) w projekcie ustawy jest czymś niecodziennym.

W miejsce zadań przekazanych Żandarmerii Wojskowej pojawiają się zadania związane z ochroną siedzib członków Rady Ministrów. Otóż PSO, wraz z całym sztafażem sił, środków i metod działania, chronić będzie budynki ministerstw, w tym tak dalekich od bezpieczeństwa kraju, jak edukacja czy gospodarka morska. Ustawa wyłącza spod tej ochrony Ministra Obrony Narodowej (co zrozumiałe) oraz Ministra Sprawiedliwości. Nie wiadomo dlaczego, ale można się domyśleć, że odpowiedzialność za bezpieczeństwo tego ostatniego weźmie inna służba. Może to byś Służba Więzienna, która powołała i doskonali oddziały specjalne, ponoć nie gorsze od antyterrorystów policyjnych. Nie wiem, czy mnogość takich służb i niejednolity zakres i formy działania efektywnie przysłużą się bezpieczeństwu członków Rady Ministrów. Nie wiadomo jednak czy wszystkich, bo ustawa powiada, że minister właściwy w sprawach wewnętrznych określi zasady wykorzystania Specjalistycznych Uzbrojonych Formacji Ochronnych w zakresie ochrony budynków i obiektów rządowych. Taki dualizm systemu ochrony nie budzi zaufania, a poza tym stanowić może utrudnienie w dostępie obywateli do organów administracji rządowej. Ustawa milczy – poza Kancelarią Sejmu i Senatu – o innych naczelnych organach władzy państwowej.

Wątpliwości budzi także przyznanie nowej służbie pełnego zakresu uprawnień operacyjno-rozpoznawczych, wraz z funduszem operacyjnym (może stąd ten wzrost budżetu?) czyli prawem do werbowania tajnych współpracowników, w tym informatorów. Proszę wyobrazić sobie praktykę. Prezydent Rzeczypospolitej udaje się do gminy X z wizytą. Do tej pory wystarczyło skorzystać ze współpracy z miejscową jednostka policji, ewentualnie ABW, plus dostęp do danych zawartych w Krajowym Centrum Informacji Kryminalnej lub centralnej ewidencji zainteresowań operacyjnych. Teraz – jak rozumiem – obok tych czynności niezbędne będzie samodzielne rozpoznanie dokonywane przez PSO na miejscu. Czy to nie ograniczy swobody prowadzenia polityki komunikacji ze społeczeństwem prowadzonej przez Prezydenta? Nie wiem? Autorzy zawsze mogą odpowiedzieć: „bez przesady”! Komendant PSO kierując się potrzebami służby zawsze może zrezygnować z samodzielnego rozpoznania. Ale gdyby się coś stało? Czy Komendant z ostrożności procesowej nie będzie nadgorliwy, czy nie będzie wolał zrealizować wszystkie dostępne mu dzięki ustawie możliwości działania.

Rodzi się w tym miejscu pytanie o wspomnianych tajnych współpracowników. PSO mieć będzie własną opłacaną agenturę. Powstaje pytanie o racjonalność tego rozwiązania. Ponieważ Prezydent (aby zostać przy tym przykładzie) może zechcieć w kampanii wyborczej odwiedzić wszystkie powiaty w Polsce (co było już praktykowane), czy oznacza to, że w każdym z nich będzie tajny współpracownik służb ochrony? Ponieważ ustawa nie stanowi żadnych ograniczeń, co do werbowania tychże współpracowników, czy to oznacza, że ta nowa służba specjalna będzie mogła werbować dziennikarzy, posłów lub innych funkcjonariuszy państwa polskiego?

Tu dotykamy fundamentalnej kwestii. Projekt ustawy jest napisany w duchu nieufności do wszystkich: obywateli i funkcjonariuszy. Gdy popatrzymy na uprawnienia komendanta PSO i jej funkcjonariuszy, to zadziwia ilość projektowanych dla nich uprawnień. Osoba ochraniana leci rejsowym samolotem lub jedzie zwykłym pociągiem – co się zdarza – ochraniający go funkcjonariusz ma prawo kontroli osobistej i bagażowej wszystkich współpasażerów. Ma prawo zarekwirować przedmioty, które uzna za niebezpieczne (kolejne pole do nadużyć). Musi w dodatku opisać to wszystko w notatkach, protokołach i wyjaśnieniach. Czy to jest możliwe? Czy zdrowy rozsądek zwycięży? Czy też przeciwnie – troska o to, aby nie mieć kłopotów w razie czego – zachęci do nadmiernie rygorystycznego wykonywania uprawnień przepisanych ustawą.

Na tle tych fundamentalnych rozwiązań drobiazgiem jest zastosowania wariografu przy naborze funkcjonariuszy czy też zdefiniowanie Komendanta Państwowej Służby Ochrony jako centralnego urzędu administracji rządowej. Skoro Komendant podejmuje decyzje administracyjne w pierwszej instancji, to nie może być zarazem drugą instancją. Nie trzyma się podstawowych norm prawa administracyjnego, ale autorzy projektu uznają, że argument prestiżowy („wszyscy szefowie służb są centralnymi organami administracji rządowej”) musi nam wystarczyć.

I jedna jeszcze uwaga. Gdyby kierownictwo tej formacji chciało sparaliżować działania przywódców państwa, to – wykorzystując uprawnienia i kompetencje zawarte w ustawie – może to zrobić. Np. art. 41 daje Komendantowi możliwość zablokowanie telekomunikacji na określonym obszarze. Na uśmiech Czytelników odpowiadam, że projekt ustawy – po bliższym wczytaniu się – stwarza przekonanie, że jest on napisany na sytuacje nadzwyczajnego zagrożenia ładu społecznego. A nowa instytucja raczej nie jest wpisana w system bezpieczeństwa wewnętrznego, lecz stanowi jego wyraziście odrębną część. Autorów inspirowała chyba opowieść o United States Secret Service, ale to jest trochę inna instytucja. I inne państwo.